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2024年2月4日，国务院总理签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（“《条例》”）。《条例》将自2024年5月1日起施行。我们在研读《条例》的基础上，结合我们对中国碳市场观察，分享几点对于《条例》的思考和见解。
一、《条例》对“碳排放权”概念进一步厘清
与国际碳市场类似，中国碳市场也分为强制碳市场和自愿碳市场两个主要市场，主要交易产品有两大类，一类是强制碳市场的碳配额，另一类是自愿碳市场的核证自愿减排量（CCER）。《条例》规管的市场明确为强制碳市场，进一步明确“碳排放权”交易产品主要是总量控制下分配给重点排放单位的碳排放配额。
从概念上讲，“碳排放权”的概念并不包含核证自愿减排量，原因是自愿碳市场是对自愿减排项目在基准线基础上的减排效果的核证，其基本机制与制定排放总量下分配和交易的强制碳市场有根本区别，因此自愿碳市场也不属于一种“排放权”。《条例》与2021年公开向社会征求意见的草案相比，进一步明确了碳排放权不含核证自愿减排量，自愿减排核证和交易等事宜不再由《条例》进行规定；但是，《条例》保留了重点排放单位可以按照国家有关规定，购买经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额的规定，保留了强制和自愿两个碳市场之间的挂钩和联动。
《条例》在进一步明确其规管的碳市场概念的同时，保留了两个主要碳市场之间的联动机制，将有助于推动碳交易体系的多元化发展，也为实现碳减排目标提供了更加灵活和多样化的市场机制。
二、中国碳市场法律制度框架进一步完善
我国的碳排放权市场自2011年起就已在多个试点地区试点运行，至2021年7月全国碳市场正式启动，标志着中国碳市场的又一个重要的里程碑。但是，长期以来，无论是地方试点市场还是全国碳市场，都缺乏高位阶的立法作为法律依据，最高层级的立法是生态环境部2020年12月31日公布、2021年2月1日施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》（“《管理办法》”）。党的二十大报告明确提出健全碳排放权市场交易制度，市场也热切期待更高位阶的法律、行政法规来规范中国的碳市场的健康运行和发展。
与《管理办法》相比，《条例》更加侧重于基础制度体系的搭建和基本监管机构框架的设计。《条例》施行后，中国碳市场的法律制度体系将形成拥有行政法规、部门规章、交易和注册登记机构业务规则多个层次体系的法律制度框架，将为市场参与者提供更加明晰的“游戏规则”。
中国碳市场的法律制度框架仍然在发展的进程中，本次《条例》的制定迈出了重要的一步，但法律制度框架的完善仍需继续。还有诸多问题仍然有待学术界、立法者、监管机构和市场参与者共同努力探索，包括碳排放权的法律性质、资产属性等，这些问题放之四海都没有标准答案，但如果能够基于各方的探索得到进一步的共识，并以高位阶立法确定下来，则将会进一步大大增强我国碳市场的法律制度基础，进一步坚实碳市场发展的法治基石。
三、明确监督管理分工和协作机制
碳市场是一个典型的交叉领域市场，对该市场的监督管理也因此变得复杂和具有挑战性。《条例》作为国务院颁布的行政法规，天然需要解决多个不同部门之间如何进行监管分工，如何高效进行市场监管的问题。《条例》在这一问题上作出了清晰的回答：
上述以生态环境部门为主管，其他部门按分工进行监管的思路，也能体现在近期其他碳市场相关的立法规范上。例如，我们此前在《CCER管理办法：正式稿的变与不变》文章中提及，温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场）作为与碳排放权交易市场（强制碳市场）并行的另一个重要市场，也是由生态环境部主管，但市场监督管理部门根据《认证认可条例》负责对审定与核查机构的监督管理。
此外，《条例》多处提及监管信息共享机制和执法协作配合机制，这也是提高监管效能、降低监管成本的重要举措。
以上多部门之间的协同监管，进一步体现了行政法规层级立法的不可替代性。
四、保留与改进交易制度框架体系
在机构设置上，碳排放权交易仍然保持了《管理办法》采取的由全国碳排放权注册登记机构（“注册登记机构”）和全国碳排放权交易机构（“交易机构”）对碳排放权交易区分管理运行的结构和模式，其分工如下：
- 全国碳排放权注册登记机构：负责碳排放权交易产品登记，提供交易结算等服务。
- 全国碳排放权交易机构：负责组织开展碳排放权集中统一交易。
《条例》延续了《管理办法》对注册登记机构和交易机构建立信息披露制度的要求。注册登记机构和交易机构对碳排放权登记、交易、结算以及可能影响市场重大变动等相关信息的披露将有利于构建信息透明的碳市场，监管机构对碳排放交易的各主要环节进行监督管理。
在这一基础上，《条例》进一步明确：
- 注册登记机构和交易机构在提供登记和交易服务时可以收取费用，但是收费数额应当合理，收费项目和收费标准等信息应当向社会公开。
- 碳排放权交易将被逐步纳入统一的公共资源交易平台体系，这对注册登记机构和交易机构及相关平台运行的电子化、透明化、统一化都提出了进一步要求。
五、增强数据质量监督管理
碳市场健康发展的本质性基础是碳排放权数据的真实性。只有建立在真实排放和减排数据基础上的碳市场，才能促进碳市场作为促进减排的政策工具的有效性，达到控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的目的。重点排放单位作为碳排放数据的源头，技术服务机构作为碳排放数据的第三方核查机构，在提高碳排放数据质量上都承担着保护数据性真实性和完整性的重要责任，为此《条例》进一步加强了对二者相关行为的监管。
在重点排放单位层面，《条例》明确重点排放单位应当对排放数据及年度排放报告的真实性、完整性负责，在委托技术服务机构时，应当对其提供数据的代表性和真实性负责。除此之外，重点排放单位还对相关信息负有披露义务，应当依照国家规定向社会公开其排放量、排放设施、核算方法等信息。
在技术服务机构层面，《条例》相比《管理办法》对技术服务机构较为宽泛笼统的“对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责”规定进行了大幅强化，注重技术服务机构对核算数据及报告的真实性承担责任，包括：
- 技术服务机构应当具有一定的专业能力。接受编制年度排放报告或对年度排放报告进行技术审核委托的技术服务机构应具备相应的设施设备、技术能力和技术人员，并建立了完备的业务质量管理制度。
- 技术服务机构应当确保检验检测报告及相关数据的真实性和完整性，不得篡改、伪造或使用虚假的数据。技术服务机构应当遵守国家相关技术规程和规范要求，对受托开展的温室气体排放相关检验检测工作出具真实、准确的检验检测报告。
- 技术服务机构在同一行政区域内不得同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务有助于防止潜在的利益冲突。编制年度排放报告和进行技术审核是涉及不同层面的工作，分工明确有助于避免出现潜在的利益或信息交叉的情况，从而保障技术服务机构工作的独立性和客观性。
为确保相关措施的落地实施，《条例》也强化了包括现场检查在内的各项监督检查措施，并针对包括数据作假在内的各类违反《条例》的行为，构建了包括罚款、责令停产整治、取消相关资质、纳入信用记录等多层次的罚则体系。
六、继续积极稳妥路线，强调碳市场的现货属性，暂未提及金融和衍生产品
党的二十大报告提出，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，强调“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。”碳排放权交易是通过市场机制控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。
在各地方试点市场，以碳排放权为基础的各类金融产品乃至衍生品都已经层出不穷，我们此前的多篇文章都已经提到了这些金融和衍生产品的创新。目前，《条例》对全国碳市场的交易产品定位是“现货交易产品”，明确现阶段全国碳市场的现货市场属性，暂不包含金融和衍生产品。虽然在各试点市场已经推出了各类具有创新意义的金融和衍生产品，有助于盘活企业的存量资产，为企业提供风险管理和融资工具，但试点市场的创新制度融入到全国碳市场仍然需要制度和监管上的充分准备。此前，中国碳市场的发展就因为数据质量问题等面临过不小的挑战。因此，在全国碳市场发展过程中，我们见到立法规范将按“积极稳妥”路线继续推进，在确保数据质量和现货交易市场的稳定发展的基础上，适时发展更复杂的创新产品。
七、其他亮点
1. 加大对违规行为的处罚力度
作为行政法规的《条例》在对重点排放单位、技术服务机构，以及市场操纵、扰乱市场秩序等行为的处罚力度远高于作为部门规章的《管理办法》。例如，对于重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的情况，按《管理办法》只能处三万元以下的罚款，但根据《条例》处罚力度增强到了“处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款”，将未清缴配额的数量与罚款数额直接挂钩，大大增强清缴履约义务的威慑力，这也与《条例》的立法层级较高有直接关系。
2. 明确提出加强国际合作与交流
我国在未来将加强碳排放权交易领域的国际合作与交流，这可能包括在未来我国可能会积极参与国际碳排放核算规则或标准的制定，充分吸收国际先进经验；加强与其他国家、国际组织和碳市场相关机构的合作与交流；完善认证认可体系的建设，促进碳排放核算报告的国际互认等。
3. 对未来民用航空业纳入进行了预先考量
《条例》强调了对民用航空等行业的特殊考虑，这一方面明确了生态环境主管部门在制定碳排放相关管理办法时会结合行业特点，针对不同行业的碳排放情况，或将采取差异化的管理措施，以更好地适应不同行业的实际情况；另一方面通过“留白”保持法规政策制定的灵活性，将有助于更好地适应未来与国际航空业碳减排机制的协同发展。目前部分国际碳市场可能在未来对航空业的碳排放实施更为严格的管理，例如国际民航组织（ICAO）正在推行用于减缓国际民用航空业碳排放的国际航空碳抵销及减排计划（CORSIA），欧盟也制定了一系列与航空业碳排放有关的规则，其中包括航空排放配额制度。
4. 为绿电、绿证制度的衔接预留空间
《条例》规定重点排放单位消费非化石能源电力的将按照相关规定对碳排放配额和温室气体排放量进行调整。非化石能源电力通常包括了绿色电力的概念，而绿证是对绿色电力的绿色和可再生属性的证明。对绿电、绿证制度适用空间的保留，也与我国于2023年8月发布的《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作 促进可再生能源电力消费的通知》中提出的要“研究推进绿证与全国碳排放交易机制和温室气体自愿减排机制的衔接，更好发挥制度合力”互相印证，促使各制度间在各成体系的同时也互相衔接，共同促进“双碳”目标的实现。
结语和展望
《条例》首次以行政法规的形式明确了碳排放权交易市场的各项基础性制度，是指导我国碳市场运行管理的基本法律依据，《条例》在法律制度体系、监管分工协作、数据质量监督等多个方面在我国碳市场发展方面具有里程碑意义。
在《条例》和各部门规章、各业务规则的多层级体系下，我们期待看到2024年我国碳市场将在基础法律制度体系的保障下进一步蓬勃发展。
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