CCER重启按下加速键：快评《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）

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一、CCER的发展历程

CCER（核证自愿减排量）的签发、交易机制，是我国构建自愿碳市场（voluntary carbon market）的核心。区别于强制碳市场（compliance carbon market），自愿碳市场的主要参与者并非负有法律规定强制性减排义务的企业，而是自愿购买碳信用来抵销自身碳排放的企业或个人。目前，纳入国家强制碳市场（全国碳排放权交易市场）的仅有2000余家发电行业的重点排放单位，其他企业和个人只能有限地参与；更多企业、个人参与碳市场，则主要通过自愿碳市场参与。此外，《碳排放权交易管理办法（试行）》规定CCER可以用于抵销重点排放单位5%的碳配额的清缴，因此，我国的强制碳市场和自愿碳市场并非完全独立，强制碳市场的参与者也有动力购买CCER用于抵销其碳配额的强制清缴义务。

CCER最早启动于2012年，但在2017年暂缓备案后，CCER市场的交易热度进入低迷。市场持续关注和期盼CCER的重新启动。

• 2012年6月，国家发改委施行《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（“《暂行办法》”），标志着CCER的面世。随着后续自愿减排交易信息平台的上线，CCER的交易正式开展。
• 2017年3月14日，国家发改委发布2017年第2号公告[1]，公告称《暂行办法》施行中存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题；即日起，国家发改委暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。公告称，待《暂行办法》修订完成并发布后，将依据新办法受理相关申请。此次暂缓受理温室气体自愿减排交易备案申请，不影响已备案的温室气体自愿减排项目和减排量在国家登记簿登记，也不影响已备案的CCER参与交易。此后，CCER交易量仅限于存量CCER的少量交易。
• 2018年3月18日全国人民代表大会通过《国务院机构改革方案》后，国务院正式组建生态环境部，并将国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责整合进生态环境部。自此，CCER的主管部门从国家发改委调整为生态环境部。

自2023年以来，已有诸多信号表明，各相关方均努力争取在2023年内完成CCER的重启。例如，2023年3月，生态环境部开始公开征集CCER项目方法学建议[2]；2023年5月，北京绿色交易所完成CCER交易系统功能测试及性能测试技术服务公开采购[3]，CCER交易基础设施的准备接近完成；2023年5月30日，在中关村论坛林草碳汇创新国际论坛上，全国人大环资委委员、生态环境部气候司司长李高对记者表示，目前正在抓紧启动全国统一的温室气体自愿减排交易系统各项工作，争取今年内重启CCER[4]。

2023年7月7日，生态环境部联合市场监督管理总局对《暂行办法》进行了修订，编制形成《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）（“《管理办法》”），并面向全社会公开征求意见。

随着交易基础设施的准备和新的《管理办法》立法程序的推进，CCER的重启也按下了“加速键”。

二、《管理办法》的要点和主要变化

本文将重点关注《管理办法》传递出的CCER重启后的交易安排，并简要评述其相较于十一年前的《暂行办法》的主要的发展和变化。

1. 哪些项目可以申请CCER？

所有申请CCER的项目，本质上应属于“减排”项目。而减排在逻辑上有两种路径，一是降低现有温室气体排放，即“减碳”；二是增加温室气体吸收、清除，即“增汇”。《管理办法》第八条要求，温室气体自愿减排项目应当来自于可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除。

2. 项目：要求真实性、唯一性和额外性

并非所有符合“减碳增汇”的项目都可以申请CCER；只有符合真实性、唯一性和额外性的项目才能申请CCER。

《管理办法》第三条规定，“温室气体自愿减排项目应当具备真实性、唯一性和额外性”：

• 真实性：项目本身的真实性是申请CCER的基本条件。《管理办法》通过一系列制度和措施来确保申请CCER的项目是真实的：

项目审定和登记阶段中的项目公示制度：《管理办法》要求项目业主在申请项目登记之前，需要公示包括项目设计文件等一系列证明文件；

项目的审定与核查：《管理办法》要求第三方审定与核查机构对项目的真实性进行审定核查；

原始记录保存：《管理办法》要求项目设计文件所涉数据和信息的原始记录、管理台账应当至少保存10年；

生态环境部门的监督管理：生态环境主管部门从加强事中事后监管的角度，对已登记项目和核证自愿减排量的真实性、合规性组织开展监督检查，包括项目实施情况，项目设计文件和核算报告所涉及的原始数据与相关材料等；

法律责任：如果已登记CCER的项目查实存在相关弄虚作假行为，除了可能撤销已登记的CCER项目之外，项目业主、申请核查机构均可能承担相关法律责任，包括但不限于罚款、停止受理登记申请、撤销审定核查资质等行政责任，也可能包括潜在的民事和刑事责任。

• 唯一性：《管理办法》中的“唯一性”是指项目未参与其他减排交易机制，不存在项目重复认定或者减排量重复计算的情形。亦即同一个自愿减排项目，其减排行为的评价只能“一次用尽”，不能重复获得不同机制下的减排量，否则将可能违背相关减排量交易机制的公允性和有效性。项目业主应确保其申请CCER的项目未曾申请过其他减排交易机制（例如国际上的核证碳标准（VCS））。
• 额外性：《管理办法》规定，“额外性”是指项目实施克服了财务、融资、关键技术等方面的障碍，并且相较于相关方法学确定的基准线情景，具有额外的减排效果，即项目的温室气体排放量低于基准线排放量，或者温室气体清除量高于基准线清除量。

简言之，“额外性”是任何碳信用项目评估“减排”这一重要指标的应有之义；任何碳信用都需要鼓励和推动那些“具有额外的减排效果”“本来不会被实施的”减排项目，从而达到减少全球温室气体排放的目标。“额外性”的判断是所有自愿减排项目能否申请相关碳信用机制的核心问题。关于“额外性”的详细介绍和考量，读者可参考我们此前的文章《从“额外性”角度考量碳信用项目》。

3. 统一集中交易和相关交易、注册登记基础设施

CCER的启动初期，《暂行办法》规定的交易模式允许交易者自行在场外一对一达成交易并在国家自愿减排交易登记簿统一进行登记；彼时的CCER并不必然需要一个“交易所”。实践中，交易可以在场外一对一达成后进入登记簿登记，也可以在备案的地方试点交易所进行交易后通过系统连接记载在登记簿上。

与CCER最初启动时显著不同的是，重启后的CCER将建设全国性的集中统一基础设施，并将所有的交易、结算、登记集中在统一的基础设施中完成。《管理办法》明确要求，CCER交易应当通过交易系统进行。

在上述统一集中交易的要求下，生态环境部组织建设了一批支持CCER统一集中交易的重要基础设施：

• 注册登记：全国温室气体自愿减排注册登记机构（“注册登记机构”），负责运营、管理全国温室气体自愿减排注册登记系统（“注册登记系统”）；注册登记机构发挥的作用类似于证券集中登记：注册登记机构通过注册登记系统，受理温室气体自愿减排项目和减排量的登记、注销申请，记录温室气体自愿减排项目相关信息和核证自愿减排量的登记、持有、变更、注销等信息，并依申请出具相关证明。《管理办法》规定注册登记系统记录的信息是判断核证自愿减排量归属和状态的“最终依据”，也就是说，任何交易在法律上最终完成，都应以在注册登记系统中完成状态变更为交割完成的依据。
• 交易：全国温室气体自愿减排交易机构（“交易机构”），负责运营、管理全国温室气体自愿减排交易系统（“交易系统”）。交易机构目前为北京绿色交易所。未来所有的CCER交易均将在交易系统中完成，所有拟交易CCER的机构和个人都需要在交易机构开户。CCER的“场外市场”可能将不复存在。

4. 审定和登记由“备案制”转为“审批制”

在《暂行办法》的背景下，CCER的审定、登记等流程以“备案制”为主。但根据2017年国家发改委第2号公告不难看出，在2017年之前的“老CCER”施行期间，项目的审定与登记缺乏严格的监管、项目数据质量存在疑问、部分项目缺乏额外性等问题逐渐凸显。《管理办法》在这一问题上进行了较大调整和改善，特别是在项目的审定和登记中，将“备案制”转为“审批制”管理。具体而言：

• 方法学的制定：

方法学是指确定特定领域温室气体自愿减排项目基准线、论证额外性、核算项目减排量等所依据的技术规范，不同自愿减排交易机制下，可能采用不同的方法学来确定项目是否具备额外性，以及如何计算项目产生的减排量。

《暂行办法》下，CCER的方法学一方面承继联合国清洁发展机制执行理事会批准的清洁发展机制（CDM）项目方法学，另一方面由方法学的开发者向主管部门申请备案，《暂行办法》规定方法学的技术评估期限不超过60个工作日，主管部门审查时间不超过30个工作日。

《管理办法》下，CCER的方法学由生态环境部负责组织制定，并在制定过程中充分征求各方面意见。生态环境部相关新闻稿指出，生态环境部以“开门决策”的方式向全社会公开征集自愿减排项目方法学建议，目前正在开展评估遴选工作，将按照“成熟一个发布一个”的原则，择优发布首批项目方法学。

• 第三方审定与核查机构：

《暂行办法》对第三方审定机构的要求较为简单，仅限于审定机构需经过主管部门备案。

《管理办法》不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构，而是由市场监督管理总局会同生态环境部按照《认证认可条例》的规定，对审定与核查机构进行审批，只有获得批准的机构才能从事CCER的审定、核查工作。《管理办法》进一步明确了审定与核查机构的行为规范准则、定期工作报告制度、禁止审定与核查机构工作人员参与CCER交易等可能影响审定与核查公正性的活动等，并设立“审定与核查技术委员会”，协调解决审定与核查有关技术问题，提升审定与核查活动的一致性、科学性和合理性。通过事前准入和一系列事中与事后监管措施，增强审定与核查工作的公允性。

5. 保守性原则

《管理办法》明确要求审定与核查机构在出具审定与核查报告时，应遵循“保守性原则”。所谓“保守性原则”是指在项目减排量核算核查过程中，如果缺少有效的技术手段或者技术规范要求存在一定的不确定性，难以对相关参数、技术路径进行精准判断时，应采用保守方式进行估计、取值等，确保项目减排量不被过高计算；也就是在面临技术不确定性时，审定与核查机构应审慎、保守地作出预估。这一要求，也是为了维护CCER签发过程的公允，避免因超发、滥发CCER导致CCER的市场信用受到损害。

三、展望

我们对CCER的重启充满信心，我们更期待着CCER机制在正式重启后，在如下几个方面获得显著进展：

1. 集中交易下的交易量大幅增长

CCER重启后，与2017年之前相比的重要变化之一是将散落在全国各地方试点交易所乃至纯场外的交易集中统一至一个市场。在这一背景下，我们有理由期待CCER交易量、交易频率与2017年之前相比大幅增长。拥有持续、稳定交易量并形成有代表性的结算价对于整个市场的健康发展大有裨益：一方面市场参与者可以像其他成熟的交易产品一样对其购买CCER的成本形成准确预期，另一方面有代表性的价格也有利于促成未来基于CCER的融资乃至风险管理的衍生产品的开发和发展。

2. 跨境交易、个人参与：待进一步明确相关规则

国际投资者普遍较为关注中国碳市场的相关产品能否跨境交易的问题。《管理办法》规定，“核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定，由生态环境部会同有关部门另行制定”，也就是说，CCER的跨境交易仍需等待进一步立法明确。

对于个人能否参与问题，无论是原有《暂行办法》还是新的《管理办法》，都明确将个人纳入可以参与交易CCER的主体，但《管理办法》规定无论是法人、其他组织还是个人，开展CCER交易的前提是“符合国家有关规定”。我们期待相关立法和未来实施的相关交易所规则能够对个人交易者的准入条件进行阐明，使得符合合格准入标准的个人也能够参与到CCER交易中，进一步激活和拓宽全国自愿碳市场。

3. 交易方式的创新和融资、衍生产品的推出以增强市场活力

《管理办法》下重启后的CCER交易可采用协议转让、单向竞价、挂牌点选等现货交易方式达成。根据目前全国强制碳市场的相关交易数据，大量交易通过协议转让方式达成；而协议转让方式本质上并不能真正发挥“交易所”的核心优势。交易所的交易方式创新也并非一蹴而就，需要诸多技术、合法合规性等角度的综合论证支持。我们期待未来在交易方式上，CCER有更高的交易效率和灵活性。

此外，随着现货交易的成熟，基于CCER的融资、衍生产品的需求也将逐步显现，市场交易者越来越需要融资工具盘活其碳资产、需要衍生产品完成必要的风险管理和对冲。

我们期待重启后的全国自愿碳市场成为一个更加成熟和具有活力的交易市场，充分发挥其碳定价政策工具的核心价值，助力我国稳步实现“30·60”目标。

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