排污许可制是针对固定污染源环境监管的核心制度，也是环境监管制度的重大改革内容之一。2016年国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》，开始推行排污许可制度改革，原环境保护部先后印发《排污许可管理办法》（试行）和《排污许可管理办法》，从部门规章层面为推进排污许可制度提供了规章依据。2021年国务院制定《排污许可管理条例》，排污许可制度上升到“行政法规”层面，这一法规的出台，标志着排污许可制度改革取得了阶段性成果。
近年来，党中央、国务院对深化排污许可制度改革提出了新要求，党的二十大报告要求全面实行排污许可制，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》再次提出全面实行排污许可制要求，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”的改革目标任务。在此背景下，2024年11月生态环境部发布了《全面实行排污许可制实施方案》（下称“《实施方案》”），这是落实党中央国务院部署，深化排污许可制度改革的一项重要举措。
根据《实施方案》提出的重点任务，深化排污许可制度改革的重点将聚焦进一步完善排污许可相关法律法规及标准技术规范体系等、落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度、全面落实固定污染源“一证式”管理、进一步加强排污许可基础保障建设等。深化排污许可制度改革提出的重点任务也包括对排污单位提出要求，即排污单位需构建基于排污许可证的环境管理制度。
本文拟结合我们长期为排污单位提供环境法律服务的经验，针对目前排污单位排污许可管理的状况、存在的问题及不足，就如何构建基于排污许可证的环境管理制度谈谈我们的看法，以供参考。
一、目前企业排污许可环境管理中存在的主要问题
金杜环境与气候变化团队从2013年开始为汽车、有色金属、化工、医药、电力、建材、污水处理及危废处置等多个行业的大型央企、跨国公司、上市公司、行业龙头企业等提供环保合规调查及排污许可专项调查等服务。从我们的实践经验看，大部分企业对环境管理都很重视，制度层面都建立了环境管理制度，并且很多企业的环境管理与管理人员、员工的绩效考核相挂钩，有些企业还制定了严格的环保问责制等。但从企业的实际环境管理情况看，有些企业尽管制定了环境管理制度，但在具体的环评管理、排污许可管理、大气污染防治、水污染防治、固体废物危险废物环境管理、土壤污染防治等方面，并未能真正落实环境管理制度的要求，制度成了“摆设”的情况并不罕见，在此情况下，企业在环境管理方面难免会出现一些问题。
概括起来，目前企业排污许可管理方面存在的最常见、最普遍问题主要有两类，一是不能完全落实按证排污；二是不能完全落实排污许可证提出的环境管理要求。
（一）不能完全落实按证排污
排污许可证是排污单位自证守法的凭证，也是执法监管部门对排污单位进行生态环境监管的主要依据。企业落实按证排污的基本要求是，排污单位依法取得排污许可证后，应当按照排污许可证记载的内容排放污染物及实施环境管理。
从我们的实践经验看，排污单位尽管取得了排污许可证，但有些情况下，仍然存在污染物排放及环境管理不合规的情况。较突出的问题为：
一是排污许可证的记载与环评文件不一致。我们在合规调查中发现，有些企业的项目环评文件尤其是早些年的环评文件质量不太高，较严重的是，项目环评文件缺失了重要的污染物排放环节。如，我们前几年对某上市公司浆纸一体化项目做合规调查时发现，该项目环评文件中缺失了整个制浆环节，相应的，制浆环节的污水排放、固废产生等也是缺失的，基于该缺失的环评文件申领的排污许可证，制浆环节以及相应的污染物排放及环境管理在排污许可证中同样也是缺失的。再如，我们一个从事有色金属冶炼的企业因固废处置的问题涉及刑事案件、公益诉讼、行政处罚等多种法律责任，我们在对该企业的有色金属冶炼项目进行合规调查时发现，项目环评文件中关于固废产生环节、产生数量、固废属性、处置方式等完全缺失。
除了上述项目环评文件存在重大缺失外，企业环评文件质量不高还表现为环评文件记载不齐全，如大气污染物种类、水污染种类、固废及危废种类等记载不全。如，某化工企业，近年因关停退出需要进行土壤污染调查，我们在协助企业审查土壤污染调查机构制定的采样方案时，对照核对环评文件中有毒有害大气污染物及水污染物的产生环节及监测要求时发现，企业环评文件中没有有毒有害污染物产生及排放量等的记载。除此之外，企业环评文件质量不高，还表现为企业实际排放口的数量、主要大气污染物或水污染物排放总量、大气污染处理工艺或污水处理工艺等与环评记载不一致等。
企业环评文件存在问题，通常排污许可证也会存在问题。无论是排污许可证存在重大缺失，还是记载不齐全、记载不一致等，都会导致企业不能完全按证排污。
二是排污许可证记载的内容与企业建设项目环境管理的实际情况不一致。如，某跨国公司下属子公司化工项目，排污许可证记载污水经过处理后排入城镇污水处理厂，但我们现场调查时发现，污水经过处理后直排入厂区西面河道，污水排放方式与排污许可证记载不一致。再如，某发电企业，排污许可证记载脱硝环节大气污染物有2个排放口，但我们现场检查时发现，实际有4个排放口，实际的大气污染物排放口数量与排污许可证记载不一致。企业按照项目实际情况进行环境管理，显然无法做到按证排污。
三是环评文件、排污许可证与企业项目实际环境管理情况三者之间都不一致。如，某有色金属冶炼企业，环评文件记载的大气污染物排放口是8个，排污许可证记载的是大气污染物排放口有21个，但我们现场调查时发现，实际的大气污染物排放口为16个（排污许可证中记载的排放口有4个没有实际建设、1个已拆除），环评文件、排污许可证与实际环境管理情况三者之间均不一致。又如，某医药企业，环评文件记载的危废种类为2种，排污许可登记申报信息中记载的危废种类为3种，实际产生的危废种类是4种，备案的《危险废物管理计划》与排污许可登记申报信息一致，都是3种，遗漏了其中1种。并且，该公司产生的危险废物中包含“废液”，但环评和排污许可登记申报信息中对其进行的危险废物分类也存在不一致，即环评文件、排污许可证与实际环境管理情况三者之间也存在不一致。这种情况下，企业就更加无法做到按证排污了。
（二）不能完全落实环境管理要求
排污许可证中除了记载排污单位产生的污染物相关信息及要求外，还会记载对排污单位的环境管理要求，如环境管理台账、自行监测、排污许可证执行报告的内容和频次及排污单位环境信息公开等要求。排污单位一方面要按照排污许可证规定排放污染物，另一方面也要落实排污许可证提出的环境管理要求。
实践中，有些排污单位在落实排污许可证环境管理方面并不能做到位，常见问题有：
1. 环境管理台账方面，存在未建立环境管理台账，或者未如实记录台账等问题。如，某企业的排污许可证副本中环境管理台账记录的格式、内容和频次都有具体的要求，并且该企业环境管理人员也参加了当地生态环境主管部门组织的培训，但我们在合规调查时发现，该企业一直都没有建立环境管理台账；又如，某企业因不正常运行大气污染防治设施被行政处罚，我们在核查该客户环境管理台账时发现，其大气污染物自动监测设施运维记录、运行台账中并未记录特定时间段的设施运行状态，并且记录的设备检修校验时间与操作时间也不一致，存在记录不全及未如实记录的问题。
2. 自行监测方面，存在未按照技术规范要求及排污许可证要求安装、使用污染物排放自动监测设备并与生态环境主管部门联网，或者未保证自动监测设备正常运行；或者存在损毁、擅自移动、改变污染物排放自动监测设备；或者未按照排污许可证规定制定自行监测方案并开展自行监测，并保存原始监测记录等。如，某企业排污许可证要求在废水排口安装针对六价铬因子的在线监测设施，但企业仅在含铬废水、含镍废水排放口安装了总铬、总镍在线监测设施，在线监测中未能实施对六价铬因子的监测。
3. 执行报告方面，存在未按照排污许可证规定提交排污许可证执行报告或者未如实报告污染物排放行为或者污染物排放浓度、排放量等。如某整车生产企业，就发生过未按时提交年度排污许可证执行报告的情况；又如某企业在全国排污许可证管理信息平台上提交的2021年和2022年的年度执行报告均申报的停产，但是该企业制模工序一直在生产运行，也一直存在污染物排放行为。
4. 环境信息公开方面，存在未公开或者未如实公开污染物排放信息等情况。如某金属表面处理企业的排污许可证记载了要求公开有机废气排放口的苯、挥发性有机物和颗粒物的检测数据，但企业在全国排污许可证管理信息平台上仅公开了有机废气排放口的挥发性有机物检测数据，未公开苯和颗粒物的检测数据。
排污单位存在的以上问题，从我们的实践经验看，还不是少数或个别情况，因此，全面实行排污许可制，对排污单位、对执法监管单位，都是一项充满挑战的工作，需予以高度重视。
二、全面实行排污许可制对企业提出了构建基于排污许可证的环境管理制度新要求
2024年11月，生态环境部印发《实施方案》，对全面实行排污许可制进行了安排和部署，其中，对排污单位提出的新要求是构建基于排污许可证的环境管理制度。
企业构建基于排污许可证的环境管理制度，即要求企业在深刻领会排污许可制度深化改革内容、以固定污染源为核心的排污许可管理内容、企业“一证式”管理内容的基础上，结合企业建设项目的环评情况、排污许可证记载情况、取得的（或通过排污权交易购买的）污染物排放总量指标情况、环境管理现状情况及环境管理制度情况，全面统筹、规划、制定、修改、调整企业的现有环境管理制度，最终实现：顶层设计方面，调整后的企业环境管理制度和排污许可制改革方向一致。制度层面，当前，能够全面涵盖、衔接企业的项目环评、主要污染物总量控制、自行监测、环境统计、环境保护税、环境信息公开等；未来3年内，能够和企业及主要产品的碳足迹管理体系、碳排放数据、碳排放信息公开衔接，并能和国际对接。环境管理工作层面，从排污许可证申领、承诺与保证、自行监测方案及监测记录、管理台账记录、排污许可执行报告，到环境信息公开等，能够全面涵盖并落实企业的主体责任。
三、企业如何构建基于排污许可证的环境管理制度？
根据为企业提供环境法律服务的经验，我们理解，不同行业的企业在构建基于排污许可证的环境管理制度方面，可以结合企业现有环境管理状况，开展以下工作：
1. 首先开展排污许可全面自查。对照企业所有建设项目环评及其批复文件、排污许可证、环境管理制度及排污许可证质量核查技术规范，结合企业所属行业、所属地域的排污许可执法清单等，对企业产排污的所有项目、所有排污环节是否能够全面落实按证排污开展自查，找出不能落实按证排污的问题，包括实际环境管理状况方面、环评文件方面、排污许可证记载方面以及环境管理制度等方面的问题。排污单位自查时可能会面临法律、技术、行业、地方规定及执法实践自由裁量等交叉问题，如有必要，排污单位也可以委托有资质、有经验的第三方单位协助开展自查。
2. 根据排污许可自查情况，结合全面排污许可制改革的内容、企业“一证式”环境管理内容等，全面分析、评估、规划在全面实行排污许可制下，企业以排污许可证为核心，需要涵盖的环境管理范围（略）、环境管理环节（略）、环境管理要求（略）、环境管理制度（略），从而分析、评估、确定需要构建的环境管理制度体系及制度清单。
3. 环境管理制度体系框架确定后，企业可以有针对性地在现有环境管理制度基础上，补充制定缺失的制度，修改、完善、调整已有制度。
4. 基于排污许可证的环境管理制度体系建立后，企业需对相关领导层、管理层以及具体环境管理人员进行宣传、培训，并监督制度的落地实施。
5. 每年根据最新的政策、立法及监管要求，对基于排污许可证的环境管理制度进行核查及修改、完善。
结语
全面实行排污许可制是贯彻落实党的二十大精神、提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的一项重要举措。排污许可证作为排污单位自证守法以及监管部门执法监管的重要依据，企业落实全面实行排污许可管理的要求，不仅是企业遵守法律法规的体现，更是提升企业环境管理水平、增强市场竞争力、防范环境法律责任风险的关键举措，是企业实现可持续发展的基石。
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