简评《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》

金融基础设施（Financial Market Infrastructures, FMIs）在金融市场中的作用不言而喻。就像管道、高速公路等基础设施对于人类社会经济活动的作用一样，结算清算机构、登记托管系统、支付系统等金融基础设施在金融市场中也发挥了基础性的作用。因此，金融基础设施的监管和治理是每个金融市场的重要议题。

2008年金融危机之后，对金融基础设施的监管是国际金融监管改革的重要内容之一。2012年，国际清算银行支付与结算系统委员会（Committee on Payment and Settlement Systems of the Bank for International Settlements）和国际证券委员会组织的技术委员会（Technical Committee of the International Organization of Securities Commissions）发布了《金融市场基础设施原则（PFMI）》，为金融基础设施建立了包括组织治理、信用和风险管理、结算清算、中央对手方、违约管理、运行风险管理、连接、效率、透明度等24条多角度的国际化标准。中国的金融监管者和金融基础设施运营机构也一直致力于立足中国的实际情况，搭建与PFMI设定的相关准则相接轨的境内金融基础设施日常运营标准。

2020年3月，中国人民银行、发展改革委、财政部、银保监会、证监会、外汇局联合印发了《统筹监管金融基础设施工作方案》（“《工作方案》”），开启了将金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施及其运营机构纳入统一监管标准的改革。2022年12月，中国人民银行会同有关部门起草并发布的《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》（“《FMI监管办法》”）对金融基础设施及相关监管要求作出了纲领性的规定，值得业界重点关注。

一、《FMI监管办法》的突破与创新

1. 明确我国金融基础设施的定义

PFMI对金融基础设施给出了描述性和列举性两种定义方式，成为各国监管机构认定金融基础设施的重要参考。我们将PFMI定义梳理如下：

• 描述性定义：“参与机构之间用于支付、证券、衍生品或其他金融交易的清算、结算或记录的多边系统（以及此类系统的运行机构）”。[1]
• 列举性定义：包括具有系统重要性的支付系统（payment systems, PSs）、中央证券存管机构（central securities depositories, CSDs）、证券结算系统（securities settlement systems, SSSs）、中央对手方（central counterparties, CCPs）以及交易报告库（trade repositories, TRs）。[2]

《FMI监管办法》将我国的金融基础设施定义为六类机构，即“金融资产登记存管系统、清算结算系统（含开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库，重要支付系统、基础征信系统”。通过对比不难发现，PFMI对金融基础设施的定义是《FMI监管办法》定义的金融基础设施的“子集”：基于我国当前包括股票、债券、期货等金融资产的交易设施和央行征信中心构建的基础征信系统在内的金融基础设施运营现状，《FMI监管办法》将交易设施和基础征信系统等不属于PFMI项下金融基础设施定义的机构也纳入统一监管框架，体现出一定的独创性。

2. 搭建金融基础设施的统一监管基本框架

《FMI监管办法》对金融基础设施的运营机构、董事（理事）、监事和高级管理人员设定了具体条件，并规定了申请设立金融资产登记存管、清算结算、交易及交易报告四类金融基础设施需要提交的材料清单。其设立申请的基本流程和监管机构概括如下图：

关于金融基础设施的日常运营与治理要求，《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》从整体监管原则、金融基础设施内部风控要求和国务院金融管理部门的监管措施三方面规定了一系列的具体机制，本文简要概括如下：

3. 建立系统重要性分类监管体系

2008年全球金融危机后，国际社会开始重视解决金融机构“大到不能倒”问题，提出系统重要性金融机构监管框架，对系统重要性金融机构采取一系列更加严格的监管措施，避免因其陷入经营困境导致系统性风险发生。2011年11月，金融稳定委员会（Financial Stability Board, FSB）发布了一份全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）名单，并在其后每年更新该名单；巴塞尔协议III的重点之一，便是对此类系统重要性金融机构提出更高的资本要求。

我国金融机构的监管也已经运用了与上述系统重要性分类监管思路类似的监管思路。例如，2021年9月，人民银行和银保监会联合发布了《系统重要性银行附加监管规定（试行）》，对系统重要性银行的恢复与处置计划、附加监管要求和系统重要性金融机构统计制度作出了规定。具体而言，银保监会将根据《系统重要性银行评估办法》，每年对银行的系统重要性开展一次评估，根据评估结果对不同类型银行进行分类监管。[3]

《FMI监管办法》也将金融基础设施根据系统重要性程度进行分类，提出了分类标准，并针对系统重要性金融基础设施和非系统重要性基础设施规定了不同的监管层级、法律适用和管理分工。我们将《FMI监管办法》提出的相关监管要求总结和梳理如下：

4. 明确金融基础设施互联互通的有关规则

“互联互通”越来越成为金融基础设施之间业务开展的重要议题。金融基础设施互联互通的一项重大成果是2022年1月，经中国人民银行和中国证监会共同批准中国银行间债券市场和交易所债券市场的互联互通。在该项目下，上海证券交易所、深圳证券交易所、全国银行间同业拆借中心、银行间市场清算所股份有限公司、中国证券登记结算有限责任公司等五家金融基础设施已完成登记结算系统的连接，使得中国场内与场外、批发与零售债券市场得以互联互通。

参照PFMI的相关原则，《FMI监管办法》明确规定了金融基础设施之间开展业务合作的注意事项，包括：

(1) 金融基础设施运营机构之间应当通过签订协议或公约等形式，明确各方权利、义务和责任，有效识别与管理相关风险，包括但不限于：

(i) 准确识别所连接金融基础设施的运营机构相关资质，确保对方具备良好的公司治理结构和清晰的法律关系；

(ii) 有效管理运行、信用、流动性、技术和法律等各类风险，包括建立有效的风险识别和隔离机制，避免与所连接金融基础设施之间的风险传染。

(2) 开展系统连接的金融基础设施之间应当建立应急处置预案的有效衔接机制。

我们认为，金融基础设施之间的数据共享、互联互通能够使得金融市场参与者更活跃参与相关金融产品的交易，并且在此过程中更好地保障自身权利。我们期待未来中国金融基础设施能够建立更广泛的互联互通机制，更好地服务市场需要，推进建设全国统一大市场。

5. 针对境外金融基础设施设定监管要求

值得注意的是，《FMI监管办法》也对境外金融基础设施跨境交付提出了监管要求。根据世界贸易组织《服务贸易总协定》，国际服务贸易具体包括四种方式：跨境交付（cross-border supply）、境外消费（consumption abroad）、商业存在（commercial presence）和自然人流动（movement of natural persons）。我国的金融业对外开放进程中，监管部门对于跨境交付形式的国际服务贸易采取了较为审慎的监管态度，强调“金融牌照有国界”“持牌经营”的监管理念。2022年最重要的金融领域立法之一《期货和衍生品法》也对境外期货交易场所向境内单位或者个人提供直接接入该交易场所交易系统进行交易服务的情形提出了注册和监管要求。

《FMI监管办法》采用了类似的监管逻辑，对于境外金融基础设施跨境交付的监管规定设定了相关准入要求和报告义务等方面的总体安排。包括：

(1) 准入要求

• 相关法律法规授权：相关法律法规允许境外金融基础设施向境内单位或者个人提供跨境交付服务的，由国务院金融管理部门按职责分工依据相关法律法规实施准入。
• 运营能力与合规要求：为境内居民或机构提供跨境交付服务的境外金融基础设施及其运营机构，应开展金融基础设施服务3年以上，受到其所在国家或地区相应政府机构的具有可比性且全面的监管与规制，未出现重大风险事故或受到相关监管机构处罚且情节严重的情形。

(2) 报告义务

• 监管对等：境外金融基础设施运营机构应就业务开展情况根据职责分工向相关国务院金融管理部门及有关部门报告，遵守相关业务管理要求。国家另有规定的，从其规定。
• 报告事项：（一）境外展业合规情况；（二）在境外取得监管授权与豁免、业务牌照和许可的情况；（三）基于《金融市场基础设施原则（PFMI）》开展的自评估报告；（四）国务院金融管理部门规定的其他事项。

6. 整合与强化金融基础设施数据保存义务

与当前期货交易所、证券交易所和证券登记结算机构等面临的信息保存要求相比，《FMI监管办法》在要求金融基础设施保存金融基础设施服务的相关记录、原始凭证和数据信息等业务相关信息之外，对与内部管理、业务经营有关的各项信息同样明确了保存期限不少于二十年的要求。

二、《FMI监管办法》尚待进一步明确内容

1. 金融基础设施基本概念尚待进一步厘清

《FMI监管办法》将金融基础设施定义为六类机构，即“金融资产登记存管系统、清算结算系统（含开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库，重要支付系统、基础征信系统”。这一列举性定义与《工作方案》保持了一致的口径。但是，《FMI监管办法》尚未对六类设施分别作出明确定义。

在《FMI监管办法》定义的六类金融基础设施中，我们理解“交易设施”仅包括金融资产交易设施，不包括当前市场上存在的现货及其他非金融资产的交易平台。但是，《FMI监管办法》并未明确“金融资产”的内涵和外延，给未来市场主体判断自身是否适用金融基础设施的准入门槛和申报义务带来了一定的不确定性。

例如，部分地方碳交易所推出了碳远期、碳互换、碳期权等碳金融衍生产品，并在相关交易中扮演交易撮合方、交易资金/履约保障的监管方并协助清算工作（关于中国碳金融衍生品市场的更多介绍，可以参见我们《中国碳衍生品市场观察及〈期货和衍生品法〉对碳衍生品市场的影响》一文）。这些地方碳交易所是否属于金融基础设施？是否需要在准入和日常运营中与期货交易所、证券交易所等金融资产交易设施面对同样的金融基础设施监管要求？这些疑问的解答都需要监管机关进一步廓清“金融资产”的定义范围。同理，各类数据交易所、国有产权交易所也面临类似的问题。

2. “系统重要性”与“涉及国家金融安全、外溢性强”两个判定标准的是否有直接关联有待进一步明确

《FMI监管办法》同时采用了“涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构”和“系统重要性金融基础设施”两种分类方式，要求对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力。对于这两类标准之间的关系，仍有待进一步澄清。例如，市场是否可以将“涉及国家金融安全、外溢性强”理解为系统重要性评估的一项影响因素？这些疑问关乎系统重要性金融基础设施的实质性判断，也涉及与其他部门规章之间的衔接，可能需要待相关法律法规进一步提供明确的判断标准。

3. 金融基础设施数据出境许可范围尚需进一步廓清

在金融基础设施运营机构建立完善的技术系统及管理机制等整体性要求之下，《FMI监管办法》强调金融基础设施运营机构应建立健全系统故障应急处理机制和灾难备份机制、有效的网络安全管理制度，以及有效的内部数据安全管理制度和问责办法。

除了以上原则性要求外，《FMI监管办法》明确规定了金融基础设施的所有数据和灾难备份在境内储存的原则性要求，具体而言：

• 金融基础设施在中华人民共和国境内运营过程中收集和产生的所有数据，包括但不限于个体信息和其他重要数据，应当全部在境内存储。因业务需要，确需向境外提供的，应当符合国家有关规定；
• 金融基础设施须具备完善的数据安全保护和数据备份措施，灾难备份中心应当位于中华人民共和国境内。

需要特别注意的是，此处的数据系指所有在我国境内运营过程中收集和产生的数据，不仅限于个体信息和重要数据，还包括运营数据和业务数据等。在之前的网络安全和数据出境相关立法中，无论是《网络安全法》下对于关键信息基础设施运营者在境内运营中收集和产生数据的境内存储要求，还是《数据出境安全评估办法》下对数据处理者境内运营中收集和产生数据的出境安全评估要求，均仅针对重要数据和个人信息，而不针对非重要数据或个人信息的其他类型数据。

有鉴于此，对于《FMI监管办法》中提到因业务需要向境外提供数据所应符合的国家有关规定，以及是否适用《数据出境安全评估办法》，尚待明确。在金融基础设施之间跨境互联互通合作的场景下，数据出境审核本身可能需要金融监管部门和网信部门的通力合作：一方面，金融基础设施申请数据出境很可能仍需要遵循网信部门的申报程序和要求，另一方面金融监管部门对相关数据出境带来的实质性影响也需要在业务角度作出判断。有鉴于此，我们也建议在《FMI监管办法》中进一步明确“因业务需要，确需向境外提供”的许可范围，以更好地引导金融基础设施合规开展跨境交流与协作。

三、小结

《FMI监管办法》的发布是我国金融基础设施监管体系建设的重要一步。我们期待建成一套更为清晰、明确和高效的金融基础设施统筹监管规则体系，助力金融基础设施高效、安全、稳健运营，从而更好地服务于境内外投资者和金融市场参与者，服务于中国金融改革开放。

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