自动驾驶监管的突破与挑战：北京市自动驾驶汽车条例简评

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2024年12月31日，北京市第十六届人民代表大会常务委员会审议通过《北京市自动驾驶汽车条例》（“《条例》”）。这是继《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进车联网和智能网联汽车发展的决定》《无锡市车联网发展促进条例》《苏州市智能车联网发展促进条例》《杭州市智能网联车辆测试与应用促进条例》《合肥市智能网联汽车应用促进条例》《武汉市智能网联汽车发展促进条例》等地方性自动驾驶法规出台后又一部地方性关于自动驾驶的法律规范落地，标志着我国在自动驾驶法律规范方面又迈出了重要的一步。《条例》将于2025年4月1日施行。

现阶段我国关于自动驾驶的法律规范分为以下几个层面：

一是国家层面。目前国家层面尚未出台专门规制自动驾驶的法律、行政法规，有关自动驾驶涉及的相关地理信息的采集、处理等法律原则在《中华人民共和国测绘法》（2017年修订）《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》（“《数据安全法》”）《中华人民共和国测绘成果管理条例》[1]等法律法规中有所体现。自动驾驶具体的法律规范主要体现在《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》[2]《关于促进道路交通自动驾驶技术发展和应用的指导意见》[3]《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范(试行)[4]》《汽车数据安全管理若干规定（试行）》[5]《汽车驾驶自动化分级》[6]《工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、交通运输部关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》[7]《市场监管总局 工业和信息化部 交通运输部 应急部 海关总署关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》[8]等诸多规范性文件中。

二是地方层面。首先是部分地方立法机关通过自动驾驶地方性法规，如上述深圳、江苏、无锡、苏州、杭州、武汉、合肥、北京；其次是部分地方行政机关通过自动驾驶地方性规章[9]；再次是地方有关主管部门基于自动驾驶的地方法规制定的具体规范性文件[10]。

北京一直是制定自动驾驶相关法律规范的先行者。其制定地方性法规历史沿革如下：

2017年12月15日，北京市交通委员会、北京市公安局公安交通管理局、北京市经济和信息化委员会发布《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见（试行）》和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》，首次对自动驾驶车辆道路测试予以规范。

2018年8月9日，北京市交通委员会、北京市公安局公安交通管理局、北京市经济和信息化委员会发布《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见(试行)》和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》（2018修订）。原文件（2017年版）废止。

2019年12月9日，北京市交通委员会、北京市公安局公安交通管理局、北京市经济和信息化局发布《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》（京交科发〔2019〕19号）。原文件（2018年版）废止。

2020年11月12日，北京市交通委员会、北京市公安局公安交通管理局、北京市经济和信息化局发布《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》（京交科发〔2020〕9号）。同时《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》（京交科发〔2019〕19号）废止。

2021年4月10日，北京市人民政府下发（京政字〔2021〕14号）《北京市人民政府关于北京市智能网联汽车政策先行区总体实施方案的批复》。该批复同意设立北京市智能网联汽车政策先行区。在划定的政策先行区范围内，智能网联汽车的测试申请及审核享有较大的政策自主空间，并且鼓励开展自动驾驶出行服务、智能网联公交车、自动驾驶物流车、自主代客泊车等规模化试运行和商业运营服务。

2023年3月28日，北京市规划和自然资源委员会、北京市经济和信息化局发布（京规自发〔2023〕74号）《北京市智能网联汽车高精度地图试点工作指导意见》。

2023年5月12日，北京市高级别自动驾驶示范区工作办公室发布《北京市智能网联汽车政策先行区数据安全管理办法》，明确在市自动驾驶办公室统筹指导下，企业负数据安全主体责任，构建了示范区企业数据能力提升及共享机制。

2024年6月30日，北京市经济和信息化局发布《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”），面向社会公开征求意见。

2024年8月28日，北京市经济和信息化局发布对《征求意见稿》公开征求意见的反馈。

2024年12月31日，北京市第十六届人民代表大会常务委员会审议通过《条例》。

与《征求意见稿》相较，《条例》充分反映了近期行业发展需求并整合了相邻法律法规的最新变化，对自动驾驶汽车行业涉及的法律问题的覆盖亦较为全面，具有较强的可操作性。但同时笔者也注意到，关于事故责任划分这类具有一定争议，相对“棘手”的问题，《条例》并未采纳《征求意见稿》中的方案，可能尚需更长的时间调研以及留给更高级别的法律规范予以解决。现就《条例》内容简评如下：

一、适用对象

根据《条例》第二条第二款规定，《条例》适用的对象包括：（1）可以由自动驾驶系统操作在道路上安全行驶的汽车，（2）按照国家标准具备有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶功能的汽车。

何谓自动驾驶的汽车，目前国际上公认的自动驾驶分级标准是始于2014年美国汽车工程师学会（SAE）和美国高速公路管路局提出的SAEJ3016标准。该标准将自动驾驶技术分为六个等级，即非自动( Level 0) ， 驾驶员辅助( Level 1) ， 部分自动( Level 2) ， 有条件自动( Level 3) ， 高度自动( Level 4) 以及完全自动( Level 5) 。该标准自2014年公布以来，已分别于2016年、2018年、2021年进行了三次更新。目前该标准不仅已经成为国际上公认和业内通用的参考标准，同时也于2016年得到美国交通部的正式认可，要求自动驾驶汽车制造商依据该标准确定其生产的自动驾驶系统级别[11]。

2021年8月20日，中国国家标准《汽车驾驶自动化分级》（GB/T 40429-2021）由国家市场监管总局、国家标准化管理委员会发布，并于2022年3月1日实施。该标准也采用了类似的六级分级方案：应急辅助（0级），部分驾驶辅助（1级），组合驾驶辅助（2级），有条件自动驾驶（3级），高度自动驾驶（4级），完全自动驾驶（5级）。

可以看出，SAE标准与中国国家标准的分级方案基本一致。《条例》所规范的自动驾驶汽车应为上述两个标准中的第3、第4和第5级。至于第（0级）应急辅助，第（1级）部分驾驶辅助，以及第（2级）组合驾驶辅助，我们理解应是由于前三个级别的自动驾驶程度较低，且目前已经广泛应用在传统燃油车以及新能源汽车上，在安全管理、数据和隐私保护、事故责任划分等领域与传统汽车并未明显差别，因此无需纳入《条例》予以规范。

二、适用场景及应用审批流程

《条例》支持开展自动驾驶汽车应用的场景包括：个人乘用车出行；除校车业务以外的城市公共汽电车、出租车、汽车租赁等客运服务；除危险货物运输以外的道路货物运输；摆渡接驳、环卫清扫、治安巡逻等城市运行保障；国家和本市支持开展的其他应用场景。

相比于《征求意见稿》，《条例》新增了“个人乘用车出行”这一应用场景，即L3及以上级别的自动驾驶个人乘用车在符合相关条件后可以上路出行。

《条例》对个人乘用车出行及自动驾驶企业的创新应用活动采取不同管理模式。

1. 自动驾驶企业创新应用活动

自动驾驶企业可以开展道路测试、示范应用、道路应用试点等活动，并应逐次满足相关条件。具体而言，自动驾驶企业应首先申请开展道路测试活动。完成道路测试活动并达到规定条件，需要测试载人载物等应用场景的，可以申请开展示范应用活动。完成自动驾驶汽车道路测试、示范应用，可以向市经济和信息化部门申请安全评估。通过安全评估的，可以按照有关规定申领自动驾驶车辆号牌，申请开展道路应用试点，并向交通部门申请取得相应类别的试点资质。

2. 个人乘用车出行

《条例》规定，列入汽车产品目录并符合国家规定条件的自动驾驶汽车，可以用于个人乘用车出行。个人乘用车驾驶人应当按照道路通行规定和车辆使用说明，掌握并规范使用自动驾驶功能。

前述“符合国家规定条件”应包括：（1）按照《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》取得工业和信息化部关于道路机动车辆产品准入的批准；以及（2）按照《工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、交通运输部关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》（“《智能网联汽车准入和通行试点通知》”）取得智能网联汽车的产品准入许可和上路通行试点许可。

值得关注的是，《智能网联汽车准入和通行试点通知》只适用于L3级别和L4级别的自动驾驶汽车。至于L5级别的自动驾驶汽车上路出行需要遵循的国家级准入规范，目前尚未明确。

三、事故责任划分

《征求意见稿》曾规定：车辆在自动驾驶系统功能未激活状态下发生道路交通事故的，按照现行规定承担责任。车辆在自动驾驶系统功能激活状态下发生道路交通事故造成人身伤亡、财产损失的，属于自动驾驶汽车一方责任的，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任。车辆所有人、管理人依照前款规定向受害者进行赔偿后，可以依法向负有责任的生产者、销售者等进行追偿。构成犯罪的，依法追究相关责任人的刑事责任。

自动驾驶汽车（在高度自动驾驶或完全自动驾驶状态下）发生的交通事故的责任认定一直是有较大争议的一个课题。自动驾驶汽车决策过程中的“黑箱”机制，让使用者、生产者、管理者任何一方都无法为其决策而直接承担责任。目前关于自动驾驶汽车事故责任的主流观点包括：适用交通事故侵权责任规则由汽车使用人（或管理人）承担责任，适用过失侵权责任规则由汽车制造商承担责任，适用产品责任规则由汽车制造商承担责任，参照雇主替代责任规则或动物侵权规则由汽车所有人承担责任，或建立双层次责任保险框架等。

《征求意见稿》采纳的观点系由车辆所有人（消费者）、管理人（车辆运营、经营主体）承担过错责任，而非由生产者、销售者承担产品责任。

针对上述观点，有学者认为“从自动驾驶运行原理来看，由消费者一方承担责任并不合适。在自动驾驶取代人工驾驶之后，系统能够自行监测驾驶环境，承担驾驶任务，无需使用人实施任何驾驶行为。汽车的每一次变向、加速、刹车等均由系统发出指令驱动，而使用人仅仅是按下了“送我回家”的按钮，并不实际控制汽车的运行，让其承担责任显然不公。”[12]

亦有学者认为“过错侵权责任难以适用于智能机器人。在实际运作过程中脱离人类的控制，是智能机器人的一个核心特征。这一现象使得以人类行为者的注意义务为前提的过错侵权责任难以适用于因智能机器人的使用而产生的加害行为，因为智能机器人是独立自主地运作的，缺乏对其进行直接操作或者控制的特定个人。”[13]

也有观点认为“让用户承担保有人责任是比较理想的责任承担规则。一方面，保有人责任契合了自动驾驶汽车的技术特征，不再强调传统驾驶行为的存在，而是将重点对准用户保有自动驾驶汽车的行为，因为用户获得利益，同时某种程度上保有和支配着自动驾驶汽车的使用，故而让其承担保有人责任并无不当；另一方面，保有人责任也能够最大限度地利用现有制度规则，避免了重新构建规则的立法成本，能够很好地将自动驾驶汽车与传统机动车相互衔接，实现从传统机动车到自动驾驶汽车的顺利过渡。”[14]

随着个人自动驾驶车乘用车以及自动驾驶运营车辆及专用车辆的部署逐渐增多，自动驾驶汽车事故责任的划分成为一个亟待解决的问题。车辆所有人/管理人，与车辆生产者/销售者分别站在这个天平的两端，如果责任划分严重违背相关参与方的合理预期，可能对消费者的热情或者产业方的持续投入产生重大打击，也影响行业的健康发展。期待未来的立法能够在充分平衡各方利益的基础上，配合充分有效的保险制度，提供一个令各方满意的制度安排。

四、数据合规要求

《条例》规定，自动驾驶汽车生产、车联网软件提供、通信运营等相关企业，均应当建立健全数据安全管理制度，依法履行数据安全保护义务，包括：

1. 收集的数据应当与车辆行驶和交通安全有关

该项要求对自动驾驶汽车企业数据收集设定了范围，从数据源头避免数据的过度收集和滥用，保障数据安全。自动驾驶汽车企业收集的与车辆行驶和交通安全有关的数据主要包括车辆数据（如车辆基本数据、车辆运行数据等）、环境数据（如自动驾驶汽车外部的路测数据、自然环境数据、交通信息数据等）、个人信息（如自动驾驶汽车与其使用者之间交互的语音/声纹等个人生物特征）。

2. 评估数据安全风险，分类分级保护有关数据

根据数据的重要程度，以及一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度，对数据实行分类分级保护。对于自动驾驶汽车企业而言，可以结合企业在数据资产梳理及管理、数据披露层级划分、数据保护等维度的考量，在《数据安全法》及《汽车数据安全管理若干规定（试行）》提出的国家核心数据、重要数据、个人信息的基础上，进一步细化分级标准，并覆盖《数据安全法》及《汽车数据安全管理若干规定（试行）》未提及的一般性数据，对数据进行分类分级保护。

3. 处理个人信息应当遵守个人信息保护法的有关规定

《中华人民共和国个人信息保护法》（“《个人信息保护法》”）构建了“告知-同意”为核心的个人信息处理原则。除《个人信息保护法》第13条规定的例外情形外，处理个人信息均需取得个人用户的同意。收集个人信息应遵循合法、正当、必要原则，限于实现处理目的的最小范围。基于该原则，自动驾驶汽车企业应收集与车辆行驶和交通安全有关的个人信息，并按照《个人信息保护法》的要求取得必要同意。《汽车数据安全管理若干规定（试行）》进一步规定，因保证行车安全需要，无法征得个人同意采集到车外个人信息且向车外提供的，应当进行匿名化处理，包括删除含有能够识别自然人的画面，或者对画面中的人脸信息等进行局部轮廓化处理等。

《个人信息保护法》原则性规定了敏感个人信息的范围，在《个人信息保护法》规定的原则基础上，《汽车数据安全管理若干规定（试行）》对汽车数据领域的敏感个人信息作出具体规定，即一旦泄露或者非法使用，可能导致车主、驾驶人、乘车人、车外人员等受到歧视或者人身、财产安全受到严重危害的个人信息，包括车辆行踪轨迹、音频、视频、图像和生物识别特征等信息。处理敏感个人信息需要取得个人单独同意，并且应在一般告知义务外，特别向个人用户告知处理敏感个人信息的必要性以及对个人权益的影响。

4. 处理重要数据应当按照规定开展风险评估，并向市网信部门和有关部门报送风险评估报告

《汽车数据安全管理若干规定（试行）》第三条第六款规定，重要数据是指一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能危害国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益的数据，包括：（一）军事管理区、国防科工单位以及县级以上党政机关等重要敏感区域的地理信息、人员流量、车辆流量等数据；（二）车辆流量、物流等反映经济运行情况的数据；（三）汽车充电网的运行数据；（四）包含人脸信息、车牌信息等的车外视频、图像数据；（五）涉及个人信息主体超过10万人的个人信息；（六）国家网信部门和国务院发展改革、工业和信息化、公安、交通运输等有关部门确定的其他可能危害国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益的数据。

《数据安全法》规定重要数据的处理者应对其数据处理活动定期开展风险评估；《汽车数据安全管理若干规定（试行）》规定风险评估报告应当包括处理的重要数据的种类、数量、范围、保存地点与期限、使用方式，开展数据处理活动情况以及是否向第三方提供，面临的数据安全风险及其应对措施等。

《条例》的涉及重要数据处理的规定体现了《数据安全法》《汽车数据安全管理若干规定（试行）》关于重要数据风险评估的要求，自动驾驶汽车企业应根据《条例》及上述法律法规要求合规开展重要数据处理活动。

5. 为车辆所有人、管理人等查阅车辆运行数据和使用人查阅本人使用期间与事故、故障相关的数据提供查询工具和路径

该项要求是《条例》相较于《征求意见稿》新增的内容，结合自动驾驶汽车的特定业态和场景，从法规层面保障车辆所有人、管理人对车辆运行数据及事故、故障相关数据的访问权利。

6. 数据跨境传输

关于自动驾驶汽车数据跨境传输活动，《条例》要求按照有关规定执行。目前涉及数据跨境的主要监管规定包括《数据出境安全评估办法》《促进和规范数据跨境流动规定》等，自动驾驶汽车企业应参考该等法规的要求，判断自身是否属于关键信息基础设施运营者，以及涉及数据跨境传输的数据类型、性质、数量等，相应履行数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证等必要程序后开展数据跨境传输活动。

五、测绘合规要求

《条例》要求利用自动驾驶汽车开展测绘活动的，应当依法取得相应等级的导航电子地图制作等测绘资质或者委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动。具有相应导航电子地图制作测绘资质的单位利用非本单位所有的自动驾驶汽车开展测绘活动的，应当依法采取技术措施、制定相关制度，保障自动驾驶汽车传输到车外进行存储和处理的地理信息数据的安全。自动驾驶汽车相关企业应当依法采取技术措施、制定相关制度，防止不具有相应导航电子地图制作等测绘资质的其他单位和个人利用自动驾驶汽车开展采集、存储、传输和处理地理信息数据活动。

2024年7月26日，自然资源部发布的《自然资源部关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》（自然资发〔2024〕139号，“《139号通知》”）规定，智能网联汽车在运行、服务和测试过程中，对车辆及周边道路设施的空间坐标、实景影像（视频和影像等环境感知数据）、点云及其属性信息等地理信息数据（含道路拓扑数据）进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《中华人民共和国测绘法》规定的测绘活动，应依照测绘法律法规进行规范和管理。根据上述规定，智能网联汽车在运行、服务和测试过程中，对车辆及周边道路设施的空间坐标、实景影像（视频和影像等环境感知数据）、点云及其属性信息等地理信息数据（含道路拓扑数据）进行采集、存储、传输和处理活动均需由取得相应等级的导航电子地图制作等测绘资质的单位开展。

2021年6月7日，自然资源部发布的《自然资源部办公厅关于印发测绘资质管理办法和测绘资质分类分级标准的通知》（自然资办发〔2021〕43号）规定，导航电子地图制作测绘资质分为甲、乙两个等级，导航电子地图制作乙级测绘资质不得在相关政府部门划定的自动驾驶区域外从事导航电子地图制作，而甲级测绘资质则无此限制。

导航电子地图制作测绘甲级资质由自然资源部审批，实践中该资质审批的标准较高，且呈现出一定的审批收紧趋势。自动驾驶汽车相关企业如尚未取得导航电子地图制作测绘资质，则应按照《139号通知》、《条例》等规定，应委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动，对自动驾驶汽车回传的地理信息数据进行收集、存储、传输、处理以及地图制作等活动应由具有导航电子地图制作等测绘资质的单位承担。

小结

综上，《条例》充分考虑了行业发展现状，为自动驾驶汽车的创新应用及个人乘用车出行、配套基础设施建设、安全保障提供了现实可行的合规路径，但如事故责任划分等问题，仍需期待后续进一步完善。

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