“全民健身进行时”：新《体育法》下体育场地设施建设的突破与展望

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《中华人民共和国体育法》（“《体育法》”）自1995年颁布实施以来，于2009年经历一次修改，2014年国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（“46号文”）提出加快推动修订《体育法》后，又于2016年进行再次修改，但均未对该法的整体框架进行大的调整。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，到2035年我国要建成体育强国。自2021年以来，随着《全民健身计划（2021－2025年）》、《“十四五”体育发展规划》、《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》的陆续出台，于2022年6月24日，《体育法》时隔27年迎来了一次重大修订并于2023年1月1日起正式实施。

随着冬奥会的余热、“乙类乙管”的防疫政策调整以及做自己“健康的第一责任人”口号的提出，我国正大踏步走向“全民健身”时代。围绕本次新修《体育法》及“全民健身”需关注的重点事项，我们准备了本系列文章，以期与各位交流探讨体育产业的相关法律问题。

《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》指出，当前形势下“人民日益增长的体育健身需要和健身设施发展不平衡不充分的矛盾较为突出”。对于体育用地需求的不断提高和大城市尤其是一线城市有限的土地资源形成了较大矛盾，人民群众“健身去哪儿”的问题亟需解决。体育运动对场地的需求量较高，因此“健身去哪儿”的问题在具体表现上最突出的是体育场地设施总量不足的问题[1]。

一、体育场地设施建设的合规路径

我国就土地资源管理实施较为严格的管制措施。根据《中华人民共和国土地管理法》，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的政府批准。

2007年《土地利用现状分类》国家标准出台以来，我国土地用途一直以该标准及其修订版对土地用途进行划分。2020年11月17日，根据十九大建立“多规合一”的国土空间规划体系的精神，自然资源部又颁布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（“《国土空间分类指南》”），目前《土地利用现状分类》和《国土空间分类指南》为并行适用。

根据《土地利用现状分类》和《国土空间分类指南》，可建设体育场地设施的土地有如下种类：

注：尽管上述规定中商服用地可用于建设高尔夫球场、赛马场等体育场地，但在实践中，各地鼓励建设的体育场地设施中，高尔夫球场与赛马场均被排除，部分地区甚至明确禁止建设高尔夫球场和赛马场。

根据上表，可用于建设体育场地设施的用地在《土地利用现状分类》中为体育用地和商服用地，在《国土空间分类指南》中则增加了社区服务设施用地，旨在配合新建住宅项目或社区中应建设配套体育设施的要求。因此，从土地和规划管理的角度而言，在体育用地、商服用地及社区服务设施用地（仅适用于社区配套体育设施）上建设体育场地设施方为合规路径。

二、体育场地设施建设的主要困境

根据上海体育局调查数据[2]显示，截至2022年12月31日，上海人均体育场地面积为2.51平方米，在国内已是名列前茅，但相较于仍然远低于日、韩等周边国家水平，户外运动基础设施存在较大缺口，如从全国平均水平角度，我国体育场地设施建设更是处于较低水平。

尽管有上述第一部分所述的合规路径，实践中体育场地设施的建设却面临困境：

1. 体育用地具有公共管理与公共服务属性，实践中基本只能通过划拨方式取得，并用于公益性用途。各省、市的大型体育场、体育馆多属于此类型，主要由政府从规划和市政角度建设且大多被政府或功能性国有企业持有。一方面，由于城市发展建设的需要和土地资源的稀缺性，在较大城市的中心城区体育用地几乎已是“凤毛麟角”；另一方面，社会资本也很难利用该类型土地进行营利性体育场地设施的建设、运营；

2. 从合规的角度，社会资本可选择从政府通过出让方式取得商服用地用于营利性体育场地设施的建设、运营。然而，体育场地设施运营并非高利润行业，商服用地高昂的地价成本实际造成取得商服用地用于营利性体育场地设施的建设、运营缺乏商业可行性。

针对上述问题，国务院、发改委等相继出台政策，希望利用低成本存量资源解决总量不足的问题。46号文首次提出应“盘活存量资源，改造旧厂房、仓库、老旧商业设施等用于体育健身”，之后又陆续出台了一系列政策对使用低成本的其他用途土地（“非体育场地设施用地”）建设体育场地设施提供政策支持，包括但不限于以下规定：

然而，由于上述规定的法律层级不高，且其中内容实际上与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等上位法的要求相冲突，即使有上述规定的支持，实践中由于土地性质的问题，在非体育场地设施用地上建设体育场地设施取得符合法规要求的许可仍存在困难，如：

• 由于闲置厂房、仓库等建筑物规划用途为工业用途，而营利性体育场馆属于商业用途，受用地性质限制，可能导致场馆运营所需的工商登记手续和消防验收手续难以办理；
• 对于新兴临时场馆如气膜馆、装配式建筑等根据当前规定属于临时性工程建筑或构筑物的体育场地设施，由于是依照临时建筑或构筑物报备建设，尚未列入消防规范管理，实践中可能难以完成作为公众聚集场所应办理的消防验收和安全检查手续。若当地政府没有明确的政策支持，则存在无法开业经营的风险；
• 作为在非体育场地设施用地上改造、建设的体育场地设施，由于土地性质原因，可能无法适用体育场地设施自用房产和土地相关的房产税和城镇土地使用税优惠政策。

“政策执行力度不强、建设操作指南缺乏、用地性质的制约、审批手续难以办理、配建标准难以落实”[3]成为了之前利用非体育场地设施用地建设体育场地设施的主要困境。

三、《体育法》修订带来的突破

《体育法》第八十六条规定：“国家鼓励充分、合理利用旧厂房、仓库、老旧商业设施等闲置资源建设用于公民日常健身的体育场地设施”，尽管从法条字面理解，对于改变旧厂房、仓库用途建设体育场地设施仅仅为“鼓励”规定，但该条款首次在法律层面为建设体育场地设施突破原有土地管制法律框架给予了依据，对于体育场地设施建设意义重大。

这不仅标志着上述第二部分中提及的相关支持性政策有了上位法律基础，为体育场地设施建设活动提供效力更强的法律依据，也是对于开展体育活动、提升人民健康水平等目标的贯彻和执行。

四、既有模式和未来展望

在非体育场地设施用地上建设体育场地设施的既有模式通常包括自有物业改建、存量资源租赁改造或委托经营。该等模式下，产权人或承租人均需就体育场馆的建设、运营申请相关许可。在过去的实践中，由于缺乏法律层面的支持，该等许可的取得极为依赖于地方政府对于国务院、发改委等颁布的支持性政策的推行程度。如广州市早在2015年便制定颁布了《广州市社区小型足球场规划建设和使用管理暂行办法》，规定在符合城市总体规划和土地利用总体规划要求的前提下，用地原则上不涉及规划许可及产权登记，并要求了最低使用年限内不得改变用途等。这一规定为广州市在三年内增加了100座小型足球场。但在更多的地区，由于暂无明确的落地规则，在既有模式下基本仍以在原有建筑的规划用途下通过“一事一议”的审批方式来给予在非体育场地设施用地上建设体育场地设施一定的政策空间。我们结合团队项目经验，梳理了上海和南京两地主要政府部门对非体育场地设施用地上建设体育场地设施的审批口径如下：

《体育法》修订后，部分城市开始跟进配套政策的制订和落地。上海市发展和改革委员会、上海市体育局、上海市绿化和市容管理局、上海市规划和自然资源局于2023年1月31日颁布了《上海市推进体育公园建设实施方案》（沪发改社[2023]7号），在既有政策基础上更进一步细化了可落地的方案，包括：通过建设－运营－移交（BOT）、建设－移交－运营（BTO）、改建－运营－移交（ROT）等多种模式，支持企业和社会组织参与体育公园建设；鼓励将政府、国有企业、集体经济组织投资建设的体育公园或其中部分场地设施，通过招标、项目合作、购买服务等公开方式，委托第三方运营，发挥专业化、规模化优势，提高运营质量和效率；加强规划用地保障，对于有条件的市政设施、老旧厂区和园区等，支持通过城市更新，或通过不改变规划用地性质盘活存量资源等方式，改建为体育公园。通过与《上海市城市更新条例》及其相关实施办法和操作规程的联动，在非体育场地设施用地上建设体育场地设施有了更多的路径和更具体明确的操作指引。

五、结语

本次《体育法》对于在非体育场地设施用地上建设体育场地设施提供了上位法律依据，为后续政策的落地以及具体操作指引的制定扫平了障碍。但需指出的是，《体育法》的该等修订与我国长久实施的土地管理制度如何衔接，相关行政许可及税务管理制度如何进一步提供配套支持，仍是需要国家及地方各层级相关政府部门协调解决的问题。期待在不远的将来会有更多法律、税收及政策上的支持和衔接，对于各地政府有法可依地解决人民群众“健身去哪儿”这一实际问题而言，意义重大。

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