《巴黎协定》6.2条政府间碳信用的崛起和市场展望 - 金杜律师事务所

引子

我们此前的文章在不同语境下，分别讨论过不同机制下的碳信用交易的不同场景和交易标的，例如《京都议定书》下的CDM交易机制、国际上常见的一些碳信用例如VCS和Gold Standard以及近期重启的CCER。这些碳信用机制，有一个共同的特点是主要构建了企业之间的交易市场。而ITMO作为《巴黎协定》第6.2条所创设的主要是政府间转让的特殊类别的碳信用，近期在国际市场上表现出很高的活力。ITMO究竟是什么？与其他碳信用有何差别，企业又是否有机会参与到这个市场？我们结合近期的一些研究和探讨，简要梳理为本文，供读者参考。

一、NDC与《巴黎协定》第6.2条机制

国家自主贡献（Nationally Determined Contributions，“NDC”），是《巴黎协定》的核心机制之一，各国通过NDC分别设定自己的减排目标和实施计划，以应对气候变化。《巴黎协定》各缔约国都必须设定国家自主贡献方案，包括2020年之后的气候行动并设定气候目标，每五年更新一次[1]。中国作为《巴黎协定》的缔约国之一，也制定了NDC方案。中国的NDC目标包括到2030年左右二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右[2]。这些目标体现了中国在全球气候治理中的积极态度和责任担当。

与企业实现碳减排目标类似，各国为实现NDC目标，除了可以降低国内的碳排放量，也可以“购买”其他国家的碳排减缓成果。《巴黎协定》第6.2条为国家间交易碳排减缓结果提供了一种去中心化的（decentralized）机制，即《巴黎协定》第6.2条建立的国际转移减缓成果（Internationally Transferred Mitigation Outcomes，“ITMO”）机制。在ITMO机制下，各国不在统一的交易平台进行交易，由国家主导设计和实施双边或多边的合作方法（cooperative approach），以促进温室气体减排或清除量的国际转移和交易，交易的标的也被称为ITMO[3]。

需要注意的是，《巴黎协定》第6.2条仅搭建了一个高层次和概括性的ITMO机制合作协议框架，但将该框架在实践中如何运作的大部分细节留待每一届缔约方会议进行商定。ITMO机制从2021年在各届缔约方会议中逐步完善，目前还在完善进程中。2021年在英国格拉斯哥召开的第26届缔约方会议（COP26）上提出了关于第6.2条运行的初步规则——Guidance on cooperative approaches referred to in Article 6, paragraph 2, of the Paris Agreement，并在2022年于埃及沙姆沙伊赫召开的第27届缔约方会议（COP27）上取得了进一步进展——Matters relating to cooperative approaches referred to in Article 6, paragraph 2, of the Paris Agreement（与Guidance on cooperative approaches referred to in Article 6, paragraph 2, of the Paris Agreement合称“指引”）。在2023年在阿联酋迪拜召开的第28届缔约方会议（COP28）中，则并未出台更新的指引[4]。

二、ITMO的基本机制

（一）避免双重核算

由于缺少一个统一的交易平台，指引基于相应调整机制（corresponding adjustments）这一概念初步建立了关于ITMO机制的核算转移框架。简单来说，两个《巴黎协定》的缔约国之间如果进行ITMO交易，则需要通过相应调整机制避免国家减排量在不同国家重复计算。项目东道国在将ITMO转让给另一个国家时，必须从其自身的温室气体排放减少或去除清单中扣除所转让的减排量，并由ITMO的接收国在温室气体排放中计入对应的减排量。这一原则简化后的示意图如下：

（二）ITMO与其他碳信用的主要区别

有观点认为ITMO是一种特殊的碳信用[5] [6]。其他的普通碳信用主要用于企业在自愿碳市场和强制碳市场上的碳抵销，而ITMO最典型的用途是可以被各国用以实现其在《巴黎协定》第4.2条下的NDC目标。

除此之外，ITMO还可以用来实现NDC之外的国际减缓目的（international mitigation purpose），例如国际民航组织的国际航空碳抵消和减排计划（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation，CORSIA）或首次转让时东道国政府授权的其他目的[7]。

（三）来自指引的其他要求

除了上述规则，指引对ITMO机制参与方在如何记录与追踪、报告与披露、如何对本国碳排放账户进行相应调整、规范ITMO的使用目的等方面也提出了指导和建议，例如：

真实性、经核证和额外性：与普通碳信用类似，指引也要求ITMO满足真实性（碳减排量真实发生）、经核证（经过独立第三方核查和认证）和额外性（较基准线有额外的减排）的要求[8]。关于真实性、经核证和额外性的具体要求，可参考我们此前的《CCER重启按下加速键：快评〈温室气体自愿减排交易管理办法（试行）〉（征求意见稿）》。
各国应建立登记册或国际登记册：为跟踪ITMO和提供ITMO持有、转让、使用等相关信息，缔约方需要建立登记册，或使用秘书处提供的国际登记册[9]。
相关国家需要出具报告：缔约方还需定期就合作方法的进展情况和ITMO的持有、转让等情况，提交包括初次报告、年度信息和常规信息等在内的报告[10]。
联合国技术专家对报告进行评审：联合国专家会对签署相关国家提交的报告进行书面材料评审和集中评审[11]。

需要注意的是，关于ITMO机制的相关细节还在谈判和逐步完善，保证ITMO的透明度和可信度的机制和实践也还在不断完善中。我们也会持续关注相关规则和市场的变化和动态。

三、ITMO交易现状和模式

根据联合国环境署哥本哈根气候中心（UNEP Copenhagen Climate Centre）的统计，截止至2024年8月2日，共有55个不同国家就ITMO机制签署了86个双边协议，全球共有140个ITMO机制试点项目正在运营[12]。

与我国的CCER等拥有集中化交易基础设施条件不同，ITMO的交易没有一个单一的、集中的全球交易市场，也没有一个标准化的交易方式或交易机制。理论上，ITMO既可以通过双边协议进行交易，也可以在交易所挂牌交易，两种交易模式在市场上也都有案可循。我们在公开信息中可查到的交易案例包括但不限于在国家政府或主权基金之间，基于签署的双边协议或合作备忘录的方式开展的交易，例如瑞士KliK基金（Swiss Foundation for Climate Protection and Carbon Offset）参与的数个交易案例和日本的JCM机制（The Joint Crediting Mechanism）。

在上述案例中，是先由接收国政府与项目东道国（转让国）政府之间就ITMO交易签署国家间框架性协议。例如瑞士政府与加纳、秘鲁、塞内加尔等国之间签署了双边合作协议[13]，日本政府与蒙古、柬埔寨、泰国等国之间则以签署双边合作备忘录的形式达成了双边合作[14]。政府间签署的双边合作协议或合作备忘录在对相关信息的真实性、完整性、透明性等方面问题做出原则性要求，对ITMO项目的开发、授权、监测、核算等环节也做出了规定[15] [16]。

值得注意的是，即便ITMO主要是由国家进行交易和使用，但在一些国家间框架协议下，企业也可以作为项目的开发者和运营者、买方或卖方。这为企业参与国际ITMO交易提供了重要的机会。例如，瑞士KliK基金就是在瑞士与东道国签署的框架协议下，作为具体项目的资助方和ITMO的购买方与其他企业签订商业协议。项目开发主体可以在特定的阶段向瑞士KliK基金申请财务资助[17]，瑞士KliK基金也会作为买方向项目开发主体购买ITMO[18]。而JCM机制则是建立了自己的注册和交易系统（JCM Registry），政府和企业均可以在该系统中开立账户，ITMO直接在JCM系统的账户间进行划转[19] [20] [21]。

除了传统的双边协议式交易模式，市场上也发展出了新型交易模式，例如全球自愿碳交易平台（Carbon Trade Exchange，“CTX”）就首次尝试通过拍卖的方式进行交易。CTX举行的ITMO拍卖于2024年7月16日开始，7月23日结束。马拉维政府作为出售方，发行了150万个碳信用额度，起拍价为每个信用额度10美元。虽然拍卖已经结束，但是截至目前暂未公布最终成交价与买家的具体信息。

由于目前的规则并未对ITMO的交易做出明确规定，我们相信未来随着市场的发展和创新，更多的交易、融资等业务模式将会出现，也会有更多主体参与到ITMO交易中来。

四、ITMO市场展望

从需求端来看，ITMO虽然刚刚起步，但增长潜力巨大。考虑到实现国家NDC目标是ITMO最主要的用途，而许多国家的NDC目标则拟定在2030年前后，届时ITMO的需求量可能会迎来新高。根据全球自愿碳市场扩大工作组（Taskforce on Scaling Voluntary Carbon Markets）研究，为了实现全球温升不超过1.5摄氏度目标，全球碳排放到2030年应当减少230亿吨，其中大约20亿吨来源于碳汇和碳移除，这需要全球自愿减排市场到2030年在2019年的基础上增长15倍。据此估计，2030年全球自愿碳市场规模估值在300亿到500亿美元[22]。

从供给端来看，随着需求的逐渐增多，以及ITMO交易案例的逐步出现，越来越多的具有丰富碳汇资源的国家开始意识到了ITMO交易可以给本国带来的价值和利益，加入ITMO开发计划的意愿会逐步强烈。例如加纳、瓦努阿图等国都在积极采取行动，谋求与瑞士等国的合作[23]，而苏里南也在为自己的雨林碳汇项目积极寻找买家[24]。ITMO机制给前述国家保护森林资源的行为赋予了十分直观的经济价值，对鼓励非洲等碳汇资源丰富地区的国家减少砍伐森林起到了非常积极的作用。

另外，企业在ITMO市场中也有丰富的机会。ITMO机制中，除了政府是主要参与者和有力推动者，企业也同样可以承担重要角色。例如ITMO项目的具体运营通常是由企业负责的，包括项目的开发、监测、管理；ITMO通常都需要第三方专业机构进行核证；企业甚至可以作为ITMO的交易主体，参与到ITMO机制中来。

结语

尽管关于《巴黎协定》第6条的谈判仍然在继续，但是市场的需求已经推动着ITMO机制项下的交易开始进行了。我们将目光聚焦在中国的CCER和国际上的Verra、Gold Standard等平台签发的成熟的碳信用交易之余，也需要紧密的跟踪和了解国际条约建立的主要作用于政府间的碳信用交易机制。一方面我们期待ITMO机制现有的原则性框架能够逐步完善，保证ITMO的真实性、额外性和唯一性，最终推动世界气候目标的实现；另一方面，目前关于ITMO机制的原则性规定在一定程度上为各主体参与ITMO机制、创新ITMO交易模式提供了广阔的空间。随着各国和企业的积极参与和创新，ITMO机制有望在未来发挥更大的作用，促进全球碳市场的繁荣和可持续发展。

扫码订阅“金杜律师事务所”，了解更多业务资讯