标签：债务重组
2024年底召开的中央经济工作会议，在全面总结2024年经济工作的基础上，指出我国经济回升目前仍面临着“国内需求不足、部分企业生产经营困难、群众就业增收面临压力、风险隐患仍然较多，中长期资金入市卡点堵点，产业转型升级的瓶颈制约，外部环境的冲击”等困难和挑战。为应对该等困难与挑战，推动经济高质量发展，需把握政策取向、强化系统思维、放大政策效应，谋划进一步“坚定不移深化改革扩大开放、推动新旧动能平稳接续转换、加强政策支持和优化监管服务、持续用力推进风险处置”。
债务重组制度作为债务风险化解与资源重新配置的有效工具，相关规则制定及修订活动的开展在顺应经济工作需要、回应宏观指导的基础上，衍生出更多的突破和转变。总体而言，2024年全国及各省市以2007年施行的《企业破产法》为基石，推进债务重组相关规则制定及修订活动持续活跃，朝着府院联动加强、资源统筹加强、领域更加细化、制度更加成熟、程序更加规范的方向发展，致力于推动债务重组相关规则日趋完善统一，为各类市场主体提供适应实际需要的多元风险化解路径，并期待在此趋势下迎接来年新篇章的开启。为此，本文将对2024年度发布的债务重组相关规则进行概括分析，以期为未来制度完善方向与市场预期提供总体参考。
一、2024年度债务重组有关规则现状概览
（一）全国性规则层面
根据不完全统计，2024年全国层面发布的债务重组相关规则共73项，制定主体包括全国人大及其常委会、国务院及各部委、最高人民法院等。其中，以国务院《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》为代表的债务重组上层规则、以2024年开始施行的新《公司法》为代表的债务重组交叉领域规则备受市场关注。以中央金融工作会议精神为指导，以推动资本市场“1+N”政策体系形成和落地实施为目标，中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）在2024年所公布的系列监管规则成为证券合规领域落实监管“长牙带刺”、有棱有角的重要举措。为发挥破产审判职能作用，支持上市公司通过破产重整等方式出清风险，最高人民法院会同中国证监会研究制定了《关于切实审理好上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》，成为上市公司破产重整领域备受关注的重要内容。对此展开分析如下：
1. 关键词分布情况
根据对2024年全国层面发布的债务重组相关规则主要内容梳理，以“证券监管”关键词出现频次最高、占比最大，达到16%；“特殊主体破产”“退市规则”各占15%、8%；“破产信用修复”“股份减持”均占比7%；“新公司法及其配套规则”“破产涉税事项”“重大资产重组”“个人破产”等关键词也较为突出，均占比5%。
由此可见，加强对上市公司监管、推动资本市场高质量发展成为2024年债务重组相关规则的首要热点。一方面严把发行上市准入关、严格上市公司持续监管、加大退市监管力度，另一方面大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量，形成资本市场高质量发展合力。以国务院及各部委公布的上层规则为指引，各地证券交易所也相继公布了关于退市规则、股份减持、重大资产重组的自律规范，在上市公司监管方面提出更为严格的要求。
在其他维度，2024年债务重组规则更新不仅关注到传统的上市公司破产重整、破产财产的管理与处置、职工权益保护、破产信用修复等方面；还落点在特殊主体的破产规则，如城市公共交通企业、网下投资者、横向经营者、金融机构等。同时，顺应大数据的时代发展潮流，破产领域规则制定也加强了对数据安全的保障。债务重组作为系统性化解风险的重要工具和手段，依然着力于加强府院联动、执破衔接及破产涉税问题的解决，在总体上为破产企业增效赋能。具体的关键词分布情况如下图1所示：
图1：2024年度债务重组相关规则关键词分布（全国层面）
2. 制定主体与效力层级分布情况
2024年全国层面债务重组相关规则的制定及修订工作全方位开展，逐步构筑与完善多个效力层级法律法规体系。具体来看，立法及行政机关制定规则占比合计58%、司法机关制定规则占比合计12%、其他主体制定规则占比合计30%。其中，全国人大及常委会、国务院、最高人民法院制定规则占比分别为8%、10%、12%；与此相对应，2024年债务重组新规中法律、行政法规、司法解释占比较少，多数规则以部门规章、其他规范性文件、行业规范的形式发布，占比分别为19%、25%、30%。
纵观总体规则发布状况，跨部门联动、多点位着力的系统性特征愈发明显，据统计，2024年度府院联合、国务院部委联合发布规则占比合计约10%。如2024年6月29日中国证监会、公安部、财政部、中国人民银行、国家金融监管总局（以下简称“金融监管总局”）、国务院国资委六部委联合发布《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，要求加强部际协调和央地协同，强化监督问责，有效统筹打击财务造假并做好风险防范与化解工作，以维护资本市场稳定运行。
以新“国九条”为导向所形成的资本市场“1+N”政策体系在总体分布中占据重要位置。中国证监会、金融监管总局所发布的部门规章、其他规范性文件与各地证券交易所、中国银行间市场交易商协会、中国证券业协会、全国中小企业股份转让系统有限责任公司所发布的行业规范均是围绕上市公司各领域出台的多个配套制度规则。其中，沪深北三大交易所在整合前期的实施细则、监管问答、业务通知的基础上，均更新了配套的自律监管指引，警示证券市场相关主体应当强化合规意识，严守合规底线，完善合规管理。具体的制定主体与效力层级分布情况如下图2、图3所示：
图2：2024年度债务重组相关规则制定主体分布（全国层面）
图3：2024年度债务重组相关规则发布效力层级分布（全国层面）
3. 适用主体分布情况
2024年全国层面发布的债务重组相关规则中，适用于一般市场主体的规则占比33%，适用于上市公司、金融机构、其他主体的规则占比分别达到37%、22%和8%。在把握不同市场主体的特殊性、充分考虑制度需求的差异性基础上，朝着适应市场实际需要的方向发展。上市公司作为重点监管对象成为2024年债务重组新规的主要适用主体之一。在适用于金融机构的规则中，银行占比为8%，证券相关机构占比为5%，其他金融机构占比为9%。此外，新规中还存在资产支持证券业务参与人、信用风险管理业务参与人、横向经营者、挂牌公司、网下投资者等特殊适用主体。具体的适用主体分布情况如下图4所示：
图4：2024年度债务重组相关规则适用主体分布（全国层面）
4. 规则公布月度分布情况
就2024年全国层面债务重组相关规则的公布时间进行横向观察，3-6月和9-12月是新规公布的两个高峰期，其中4月和12月份的公布数量尤为集中。2024年4月12日所公布的新“国九条”为本年度之后资本市场相关立法确立了总体指引。沪深北三大交易所关于重大资产重组、上市规则、股份减持的行业规范也在4月份集中公布。另一方面，在年终的12月份，则有最高人民法院、中国证监会所公布的《关于切实审理好上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》《上市公司监管指引第11号——上市公司破产重整相关事项（征求意见稿）》等重磅规则，意在提高上市公司破产重整质效，优化证券市场资源配置。具体的规则公布月度分布情况如下图5所示：
图5：2024年度债务重组相关规则公布月度分布（全国层面）
（二）地方性规则层面
根据不完全统计，2024年度我国地方层面共31个省、直辖市、自治区施行债务重组相关规则共169项，主要来自包括地方人大及其常委会、地方政府及其各部门、地方法院在内的制定主体。其中以地方政府最为活跃，各地政府及其各部门发布的规则数量达到108项，超过各地法院发布的规则数量，且具有明显的主题集聚性。其中，广东省发布新规22项，居于首位；其次分别是上海市、江苏省，分别发布14项、11项新规。在全国层面统一规则尚未系统发布或修订完善的情况下，地方政府发布规则构成了债务重组相关规则体系的重要组成部分，显现出在债务重组领域行政职能强化的趋势。各地法院单独或联合发布的相关规则数量达19项，虽在地方层面发布规则中占比较少，但多数为可指导司法实践的明确性、具体化规则，与地方经济发展状况与司法实践成熟程度相匹配，能够体现出地方市场对债务重组配套制度完善方向的需求。对此展开分析如下：
1. 关键词分布情况
对地方层面发布的债务重组相关规则进行梳理后，“破产信用修复”这一关键词高频出现，占比高达28%；此外，“府院联动”“破产信息核查”和“破产涉税事项”等方面也受到重点关注和体现，占比分别为22%、8%、6%；“预重整”也较为突出，占比4%；“企业注销”“中小微企业破产”“职工权益保护”“特殊主体破产”“个人破产”也有所体现。
由此可见，地方层面在制定债务重组相关规则时，不仅聚焦于企业重组后的信用修复问题，还广泛涉及府院联动、信息透明化、破产涉税处理、企业退出机制及保护职工等弱势群体等多个维度。2024年上海和北京相继出台了优化营商环境条例，均强调了完善企业信用修复机制，帮助破产企业重建信用；以及建立更加高效、透明的破产处理机制，加强政府与法院之间的联动协作，确保破产案件能够得到及时、公正的处理。此外，北京出台的优化营商环境条例还强调了破产税务处理的规范化，针对破产企业的税务处理问题，提出了明确的操作指南。关键词分布情况如下图6所示：
图6：2024年度债务重组相关规则关键词分布（地方层面）
2. 制定主体与效力层级分布情况
地方层面债务重组相关规则主要制定主体为地方政府及其各部门，占比高达65%；其次为地方法院，占比达到20%；政府及法院联合制定17项。与国家层面规律相一致，地方政府部门出台的规则也主要以规范性文件的形式呈现，占比达到65%，地方性法规、地方政府规章则发布较少。
地方政府及其各部门的积极参与，不仅体现了地方政府在应对区域性债务风险、促进经济稳定与可持续发展中的核心领导作用；也意味着债务重组规则的制定过程能够更贴近地方实际，充分考虑地方经济特色、企业状况及市场环境。地方法院的专业介入，则为债务重组提供了法律指导与司法保障，确保了债务重组方案在法律框架内进行，增强其合规性。同时，地方政府与法院联合制定规则则促进了双方信息共享与资源整合，使得债务重组政策能够更精准地对接企业实际需求，特别是在处理复杂债务关系、协调多方利益时，这种合作机制显得尤为重要。2024年3月15日，北京市发改委、北京高院等21个部门联合出台了《北京市深化破产制度改革优化营商环境的若干措施》，提出北京市各区政府将建立本区内破产案件不动产处置联席机制，明确牵头部门，联动各区人民法院，统筹协调本区范围内的不动产处置问题。这一机制确保了政府与法院在破产案件不动产处置上的紧密合作，通过信息共享、协同处理等方式，提高了不动产处置的效率和效果。
债务重组相关规则主要以其他规范性文件的形式呈现，则与其制定主体主要为地方政府及其各部门的特点相一致，可以增强债务重组相关规则的灵活性与针对性。制定主体与效力层级分布情况如下图7、图8所示：
图7：2024年度债务重组相关规则制定主体分布（地方层面）
图8：2024年度债务重组相关规则发布效力层级分布（地方层面）
3. 适用主体分布情况
地方层面出台的规则大多指向一般市场主体，占比达到92%；其次，对中小微企业也给予特别关注，加强对中小微企业的破产保护，占比达到3%；此外，在全国层面相关规则的指导下，对处于发展关键期的上市后备公司也发布了相应的扶持政策，占比达到2%；新规中还存在金融机构、农村集体经济组织、信用服务机构等特殊适用主体。
地方层面的债务重组规则构建了一个多层次、差异化的政策体系，不仅确保了一般市场主体在债务重组过程中能够获得必要的政策支持和法律保障，还特别强调了对中小微企业的保护及对上市后备公司的扶持。如2024年6月，深圳市破产事务管理署发布了《关于加强府院联动协同服务小微企业重整的行动方案》，针对中小微企业重整采取了一系列特殊措施，一方面更加注重发挥法院、政府、社会组织三方资源优势，通过成立困境企业法律服务中心、在“深破通”和“深i企”平台设立专栏等方式，为小微企业提供困境拯救、重组与和解指导、市场化重整咨询等综合服务；另一方面优化了小微企业重整程序，降低了拯救成本，提升了重整质效，并通过探索企业及其相关个人债务人破产协同审理机制等措施，为小微企业重整提供了更加全面、高效、便捷的服务。适用主体分布情况如下图9所示：
图9：2024年度债务重组相关规则适用主体分布（地方层面）
4. 规则公布月度分布情况
从规则公布的月度分布情况来看，2024年各地发布的债务重组相关规则数量呈现出一定的波动性，在4-6月份、8-10月份出现了较为明显的峰值和低值。其中，4月份债务重组相关规则发布最多，占比达到14.53%；10月份最少，占比为2.23%。3月份召开的两会为全年政策制定和规则发布奠定了基调，各地政府和相关部门积极响应两会号召，加快政策落实和规则制定，出现了规则发布数量的峰值。其次，如前所述，2024年4月12日公布的新“国九条”，为地方层面的相关规则更新确立了总体指引。同时，在经过上半年规则的密集发布后，各制定主体需要对政策执行情况进行评估和调整，以确保政策的有效性和可持续性，因此，出现了规则发布较为明显的低值。规则公布月度分布情况如下图10所示：
图10：2024年度债务重组相关规则发布月度分布（地方层面）
二、2024年度债务重组有关规则更新热点
2024年国家经济运行总体平稳、稳中有进，但困难与挑战并存。在当前经济发展形势下，债务重组作为市场化、法治化实现债务风险化解与资源重新配置的有效手段，向外面临困境企业盘活或退出的压力加剧，向内面临制度完善的需求增长，规则更新的频率与数量持续上升。随着破产实践的深入探索与发展，破产工作一体化、办理流程数智化、府院联动常态化等趋势显著，债务重组有关规则更新仍然围绕对破产案件的行政赋能、对破产程序的规则细化、对破产审判的配套保障以及推广预重整/庭外重组制度、试行个人破产/个人债务集中清理、畅通市场主体退出机制等传统重点领域进行。与此同时，随着资本市场“应退尽退、及时出清”的常态化退市格局逐渐形成，通过债务重组拯救具有重整价值和市场前景的上市公司及退市公司、化解风险同时维护稳定的需求持续提升，证券监管与债务重组两条线的协同与衔接适用规则也应运而生。
总体而言，全国层面规则更新的热门主题仍聚焦在上市公司破产重整、府院联动机制建设、个人破产制度探索、执破衔接与融合等；地方层面的规则更新涉及主题则更为广泛，与地方实践发展程度息息相关，同时在主题和内容上也呈现出趋同统一的趋势。在尚未上升至全国性立法的领域，地方层面的实践探索与制度试行对于债务重组法律体系的构建发挥重要作用。
（一）府院联动体制规范化、常态化发展
债务重组是一项复杂的系统性工程，既发挥拯救和出清的市场功能，也承担风险防范、金融安全、舆情维稳等社会责任。债务重组制度的有效施行，离不开属地政府与法院的协同支持。大量破产案件中，政府有关部门作为清算组成员，在舆情应对、职工安置、维护稳定等方面发挥重要的行政职能。随着破产实践发展，地方逐渐探索出政府的常态化联动支持对于破产程序顺利推进的重要作用，对破产案件中政府落实属地责任提出了更高的要求，并催生有关规则相继发布。2016年，浙江高院推动浙江省政府出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》等规定，成为全国首个在省级层面实质运作破产审判府院联动机制的省份。2017年，最高人民法院召开全国法院破产审判工作会议，首次在全国层面将府院联动纳入破产审判工作机制，并要求法院与政府建立沟通协调机制，在重整计划制作、信用修复、税收优惠方面对重整企业给予帮助。2018年，国家发改委等11部门联合发布《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，明确提出建立政府法院协调机制，并鼓励各地方建立政府法院协调机制。
在全国层面有关规则的推动下，浙江、江苏、甘肃、河北、福建等多省相继发布有关建立破产案件府院联动机制的规范性文件，并通过地方实践探索府院联动机制的常态化、规范化发展。2024年7月24日，最高人民法院提出，破产审判既是专业性很强的审判工作，也是政治性、社会性很强的治理工作，必须紧紧依靠党委领导、政府支持，推动建立破产审判府院联动常态机制，实现由“具体的一案一议”到“常态的共商共治”。据不完全统计，2024年度全国21省发布了针对或涉及府院联动支持破产的相关规则，并呈现协调沟通范围全面化、协调沟通机制常态化、协调沟通程序规范化的发展趋势，如2024年3月北京市发改委等21部门联合制定了《北京市深化破产制度改革优化营商环境的若干措施》、南京市优化营商环境工作领导小组发布《南京市2024年优化营商环境工作要点》、4月河南省高院与省市监局联合制定《关于推进破产企业登记事项便利化工作的意见》等等。
目前，全国多地已就破产案件建立起全面的府院联动机制并在实践中良好运行，能够对破产程序中涉及的破产信息核查、破产金融支持、破产涉税事项、职工权益保护、破产信用修复等一系列重要工作给予统筹协调，覆盖破产案件的全流程，并能够在如投资人引入、重整计划制作及表决等关键节点提供行政赋能支持，实质助力具备拯救价值和可能性的地方企业突破困境、重获新机，实现企业价值最大化，优化地方营商环境。
（二）新公司法实施对市场主体参与债务重组的影响
2023年12月29日，全国人大常委会审议通过修订后的新《公司法》，并于2024年7月1日正式实施。本次修订是1993年《公司法》实施以来最大规模的一次修订，从公司资本制度、治理结构、股东出资责任、股东权益保护、董事责任等多个维度作出了实质修改，对全国各类型公司产生系统影响。与此同时，2023年，全国法院审结破产案件2.9万件，同比增长68.8%，2024年破产案件数量继续呈现上升趋势。随着越来越多的市场主体通过破产制度成功重整或有序退出，公司法修订对市场主体参与破产程序的规范化提出了更高的要求，各方需在立足于新规的基础上实现破产程序中的利益平衡保护。
新《公司法》强化职工权益保护，增加公司主动申请破产的前置条件。新《公司法》增加规定，公司在申请破产时应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。该条规定对于债务人主动申请破产时妥善处理职工问题提出了更高要求，结合该条规定，债务人主动申请破产时，除提交《企业破产法》第八条要求的材料外，还需提交职工代表大会的决议意见。
新《公司法》强化股东出资责任，明确公司在破产程序中的追缴出资权利。新《公司法》新增股东出资期限、出资加速到期以及未出资股东失权制度，对股东的期限利益作出了更为严格的限制。结合该规定，一方面破产案件中的债务人或管理人应当承担适时向出资人追缴出资的职责；另一方面在公司出现不能清偿到期债务的情形时，即便尚不具备破产原因，公司也可主张出资义务提前到期。对于已失权股东，则需进一步解决失权后的补足出资问题。
新《公司法》引入类别股制度，将对未来重整程序中涉及的重整投资人引入、重整计划制作与出资人组表决等增加复杂性。一是不同类别股具有优先级差异，相应影响出资人权益调整的顺位；二是在现有设出资人组表决出资人权益调整方案的安排下，将产生为不同类别股的出资人增设表决组的需要，从而对出资人权益调整方案的表决通过率产生影响；三是在债转股方案的设计上，不同性质的债权人在转股类别上也将产生差异化的需求；四是重整投资人引入阶段，对于产业投资人与财务投资人作出受让股份区别安排。
此外，新《公司法》强化董事清算义务、简化企业退出机制、明确横向法人人格否认、引入无面额股、放开对资本公积弥补亏损的限制等规则，也将对未来各方参与破产案件的规范化产生深远影响，有待破产实践中逐步探索公司法理论与实践衔接、公司法与破产法协同适用的可行性，并持续关注配套司法解释或实施细则的发布。
（三）严监管背景下的上市公司及退市公司破产重整
2024年度证券监管一以贯之“长牙带刺”、严监严管的态势。2024年4月4日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，坚持严字当头，强调严把发行上市准入关、严格上市公司持续监管、加大退市监管力度等。为深入贯彻落实中央金融工作会议精神及新“国九条”精神，推动资本市场“1+N”政策体系形成和落地实施，中国证监会出台《关于严格执行退市制度的意见》，交易所相继修订股票上市规则等配套制度，持续推动资本市场高质量发展。在前述退市新规影响下，2024年A股市场上市公司退市数量增加至52家。
上市公司破产重整因涉及利益主体众多、历史合规问题复杂、证券监管要求严格等特点，属于破产重整实践中的热点和难点领域。截至2024年底，全国范围内共有129家上市公司重整计划获得裁定批准。仅2024年，申请或被申请重整的上市公司家数高达29家，达到了近年重整需求的峰值。随着上市公司证券监管规则越发严格、破产重整需求逐年提高以及设计的出资人权益调整及偿债方案逐渐多元化，2012年发布的《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》难以规制上市公司破产重整程序的方方面面。为回应实践的快速发展对顶层规则的需要，结合对近年来上市公司重整案件的审理情况的总结、梳理、讨论，2024年12月31日，最高人民法院、中国证监会联合发布《关于切实审理好上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）；证监会同步发布《上市公司监管指引第11号——上市公司破产重整相关事项（征求意见稿）》。
《纪要》从加强司法审理与证券监管协作、明确上市公司重整预期、优化重整计划的规范要求、强化信息披露及内幕交易防控、完善重整案件的审理标准等方面对上市公司破产重整的规则适用进行了完善和统一。如重整程序的规范上，具有管辖连接点及重整价值等认定标准更为严格、府院联动特别是证券监管部门与法院之间的协同机制更为全面、信息披露义务及责任更为明确等变化；重整计划的制作上，不仅对以股抵债、成立信托计划清偿、留债清偿等偿债方案的设计提出了细化要求，对资本公积转增股本的比例、重整投资人受让股份的价格、重整投资人的锁定方式及期限均提出了较以往更为严格的要求；重整计划的执行上，进一步明确了执行完毕的标准，等等。此外，在退市常态化的趋势下，近年退市公司重整需求逐渐提升，《纪要》对退市公司重整这一领域的规范提出了参照适用上市公司重整相关规定的可能性，但对适用范围及程度并未明确，仍有待实践进一步探索。
（四）预重整/庭外重组与重整制度的衔接适用
自2018年3月最高人民法院印发《全国法院破产审判工作会议纪要》并提出“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接”以来，深圳、浙江、北京等多地逐步尝试将预重整应用于实践，地方人大常委会或法院相继出台有关工作指引或实施细则，推动预重整实践的规范化发展。据不完全统计，截至目前，各地人大常委会、人民法院已出台110余份针对或涉及预重整的制度规则，对预重整的启动模式、申请时间和条件、预重整期限、对执行程序的影响、预重整工作效力、临时管理人的选任以及预重整和重整程序之间的衔接等内容进行了详细规定。
全国层面，2024年12月最高人民法院、中国证监会联合发布的《关于切实审理好上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》进一步明确“优化完善庭外重组与庭内重整的衔接机制，可以更好发挥市场机制作用，并有效提升破产重整质效”。从近年上市公司重整成功案例可见，预重整已经成为上市公司启动重整程序的主要途径，在帮助识别重整价值、提高重整成功率和效率的效果上取得了市场的广泛认可。随着预重整制度在实践中的有效运用，将逐渐催生从地方实践推广至全国立法的需要，推动预重整/庭外重组与庭内重整制度衔接适用的完整链条构建，提升危困企业的救助效率。
地方层面，各地对预重整或庭外重组制度的探索仍然较为频繁，如2024年5月厦门中院发布《企业破产案件预重整工作指引》、6月贵阳、广州等地破产管理人协会相继发布庭外重组有关工作细则或指引、8月重庆五中院发布《预重整与破产重整衔接工作规范（试行）》（以下简称《规范》）、12月上海三中院与上海国际贸易促进委员会联合签署《关于建立庭外重组协作及破产衍生纠纷与仲裁衔接工作机制的备忘录》等等。
其中，重庆五中院基于对地方预重整实践中普遍出现的有关问题进行总结，废止了此前施行三年的预重整工作指引，并在《规范》中作出了与实践需要相适应的创新性与突破性规定，进一步强化了预重整庭外重组的属性，弱化了法院在预重整程序中的主导作用，提升了预重整制度的可操作性。例如对预重整备案登记的要求更加简化，法院审查标准由实质审查转变为形式审查，且不再限定预重整的期限，为债权人、债务人与投资人等各方在预重整阶段进行充分的协商与沟通提供了时间与空间；再如将预重整辅助机构的选聘范围扩大至重庆市外管理人，并提升法院主动审查预重整辅助机构的适格标准，强化审查预重整辅助机构的专业水平及执业道德，对管理人的综合能力与竞争优势均提出了更高的要求。此外，《规范》突破性地提出，法院可以在债务人申请重整的同时直接裁定批准重整计划，无需经过《企业破产法》要求的债权申报期限及召开债权人会议这一流程，该条规定在实践中的适用一方面将有助于节约重整程序的耗时与成本，另一方面也对法院审查重整计划提出了更高的要求。
（五）个人破产在地方实践中的深化与探索
2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，首次提出探索建立个人破产制度，为从国家层面推动个人破产立法提供了政策依据。2024年底发布的《人民法院第六个五年改革纲要（2024-2028年）》将“探索建立个人破产制度”列为司法改革任务之一。
深圳作为个人破产制度的试点地区，自2021年《深圳经济特区个人破产条例》实施以来，截至2024年9月底，共收到个人破产申请2750件，裁定受理申请358件，审结288件，其中包括全国首例个人破产重整案和首例夫妻共同破产案。深圳市破产事务管理署为全国首个破产事务管理机构，在全国率先探索建立了破产审判权与事务管理权相分离机制，构建起司法主导的“法院裁判+政府管理+管理人办理+公众监督”四位一体的破产办理体系。同时，立足个人破产实践，相继出台《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》《关于审理个人破产重整案件的工作指引》《关于审理个人破产清算案件的工作指引》等配套规则。
2024年深圳个人破产的制度更新聚焦于庭外和解、债务人清偿能力评估和申请前辅导。2024年5月，为协助法院中立、客观、高效、公正评估个人破产债务人清偿债务的能力，管理署发布《深圳市个人破产债务人清偿能力评估试行办法》，组建引入债务人清偿能力评估专家库。为进一步健全个人破产庭外和解制度，规范庭外和解活动，管理署6月发布《深圳市破产事务管理署组织个人破产庭外和解工作规程（试行）》，对有关和解协议的起草、修改、表决、签署、申请确认、执行和监督等相关活动作出了明确规定。9月深圳市市监局发布全国首个个人破产领域地方标准《个人破产申请前辅导服务规范》，明确申请前辅导的基本原则、服务流程、服务内容、服务评价及优化改进等内容。为推动解决个人破产申请难的问题，管理署自2022年创建个人破产申请前辅导制度，面向群众提供“普法宣传+面谈调查+填报指导”等综合性公益服务，指引群众规范提出个人破产申请，截至2024年9月，共组织完成辅导3605人次，提升了破产案件的办理效率。
除深圳地区外，尚未试点个人破产的其他省市也在探索个人债务集中清理的实践，如温州中院2023年2月、宁夏中院2023年4月、长春中院2024年6月陆续发布关于个人债务集中清理的实施意见或工作指引，推动个人债务集中清理的规范化发展。个人破产制度在地方取得的政策支持、制度细化与实践探索，为未来上升至全国性的立法积累了宝贵经验。随着制度的不断完善和推广，将在优化营商环境、激发创业活力、促进经济健康发展、保障社会和谐稳定等方面发挥重要作用。
（六）人工智能对破产流程数智化发展的助力
随着人工智能技术的快速发展，AI技术在债务重组领域的应用潜力日益凸显。最高人民法院2023年发布的《关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》明确提出要“加强互联网司法和智慧法院建设。推进互联网、大数据、人工智能、区块链与审判执行工作深度融合，以司法数据中台和智慧法院大脑为牵引，推动智能协同应用，拓展数据知识服务，构建一体云网设施，提升质效运维水平。”在此政策指导下，AI驱动的智慧破产系统正在各地法院逐步展开试点应用。
2024年2月，上海高院发布《上海法院深入推进法治化营商环境建设专项行动计划（7.0版）》，在“发挥数字改革赋能实效”方面，要求继续推进破产全流程网上办案系统建设，研发律师、管理人破产案件管理系统，方便律师、管理人在线管理破产案件，在线完成涉案材料归档；并要求进一步提高破产案件网上立案率，实现案件申请费缴纳在线操作等。2024年8月，深圳市破产事务智慧管理系统正式上线运行，在政府端首次实现了个人破产案件从申请前辅导到执行监督的全流程线上管理，实现了破产事务行政管理工作从传统模式到智慧管理的“蜕变”升级。2024年11月，为打通破产特殊资产的供给端和需求端，浙江省破产管理人协会、浙江省上市与并购联合会等共同搭建浙江省重整与清算投融资平台，推动破产重整与并购投资需求相结合，共同构建一个市场化、专业化、一站式的第三方投资并购综合服务平台，通过公认、科学的计算模型，让数字说话，弥合重整参与方的价值认识鸿沟。
随着AI技术在债务重组各领域的深度应用逐渐凸显其价值，未来关于AI技术在企业破产中的运行规则和技术规范必将成为值得关注的核心议题。从最高人民法院的政策导向到地方各级法院的实践探索，AI技术已从辅助工具逐步演变为破产审判体系的重要组成部分。各地区广泛实践尝试无不彰显着AI技术在提升破产审判效率、优化债权债务处理、促进资产重组等方面的巨大潜力。
三、债务重组有关规则未来发展方向与展望
（一）现有规则的修订规划
1. 企业破产法修订已列入立法计划
随着中国供给侧结构性改革进程的不断加深，营商环境的不断优化，全面改革的持续深化以及经济全球化的不可逆趋势，自2007年开始实施的《企业破产法》已难以完全适应新时代下的市场经济变化和新的社会发展结构。对《企业破产法》进行修订成为我国高质量经济发展的重要支撑点。经全国人大财经委会同全国人大常委会法工委、国务院有关部门、最高人民法院、全国总工会和全国工商联等单位及有关专家学者为起草组，《企业破产法》（修订）被纳入2024年度立法工作规划的预备审议项目。此次《企业破产法》的修订将围绕府院联动机制、小微企业专门破产程序、预重整制度、个人破产制度等多个问题进行关注，涉及主体涵盖国有企业、金融机构、上市公司及民营企业。可以预见，《企业破产法》的修订将进一步健全我国经济市场环境，加强与相关改革内容的衔接，发挥法治对市场经济的驱动作用。
2. 债务重组配套规则的衔接适用存在优化空间
《企业破产法》作为市场经济体系下的基础法律，在打造优质营商环境和促进经济发展进程中扮演着重要角色。为了完善市场主体的退出机制，有效化解地方债务危机，缓解社会经济矛盾，国家从立法至司法层面都配合出台了相应的配套措施。
一是法律规则层面，《企业破产法》与其他部门法之间存在交叉配合的情形，大量其他部门法构成处理企业破产实体与程序事项的法律依据。例如，新《公司法》突破了注册资本认缴制下股东出资的期限利益，《民事强制执行法（草案）》亦被纳入立法进程，以解决我国“执转破”启动程序运行不畅的问题；二是市场经济层面，多部退市相关规则以及监管交易规则文件相继出台，配合上市企业处理各项异常风险事项以及指引上市企业完成各类重大资产重组或退市事项；三是司法实务层面，各地法院也配套出台了多项办理破产案件的实务指引，内容包括预重整制度、府院联动机制、个人破产等多类破产制度重点关注问题。
上述配套规则为破产制度的完善提供了一定程度的保障，但在实践角度来说，仍存在部分规则的矛盾与冲突、部分制度的法律空白、规则实务适用的地区化差异等适应难点与优化空间，有待进一步规范与完善。在目前司法实践中，各地法院为满足当地司法需求相继出台了多项实务指引，但在发挥“因地制宜”作用的同时也会造成各地方规则无法有效衔接，产生各地区间破产信息不对称、司法移交困难、案件裁量标准不一致等适用问题。
（二）未来立法的完善方向
随着市场经济的高质量发展，新的社会关系与经济矛盾不断迭代更替，破产制度将不可避免地承担愈发重要的历史使命与责任。在可以预见的未来，《企业破产法》及相关制度规则将持续更新完善，为推动市场主体优胜劣汰，助力经济结构优化升级保驾护航。
1. 系统制定预重整制度，形成统一规则体系
我国破产制度起步时间较晚，许多规则仍然在探索过程中，预重整作为连接庭外和庭内的桥梁，其司法需求无法被忽视，由此全国各地展开了一场“由下至上”的自救。但由于缺乏更高层面的统一规则，预重整的法律含义和法律地位至今仍然不明确，造成其法律效力和履行力模糊，各地法院针对预重整制度缺乏理解和操作层面的统一认知。随着预重整需求度的逐年攀升，出台统一的预重整制度刻不容缓。
2. 建立不同类型市场主体破产通道，解决破产适用主体局限性
目前，我国破产制度仅对法人组织进行了制度设计，当其他市场主体发生破产问题时面临无法可依的局面，但实践中不同市场主体仍具有破产需求。深圳作为个人破产制度最早试点地区，自2021年实施《深圳经济特区个人破产条例》后仅4个月的时间就共收到615件个人破产申请，清算申请533件。可以看出，多年以来破产理念已逐渐深入人心，市场不同主体对于破产制度呼声愈高，我国在一定程度上已具备针对不同主体推出破产制度的成熟度。另外，在制度设计层面，在围绕不同市场主体建立破产制度时，要考虑不同主体的特殊性。例如，金融机构、小微企业均为我国市场经济重要的活动主体。但对于前者来说，金融机构因其高杠杆性和高流动性而容易面对债务危机，而对于后者来说，其债务危机经常是因为资产低规模和低流动性带来的。因此，在修订《企业破产法》时，除了要建立针对不同主体统一的规则外，还要考虑不同主体的特殊性而予以特殊规定，分层次让破产制度为市场主体的多样性服务，最终达成法人破产制度、个人破产制度和非法人组织破产制度的完整统一。
3. 鼓励多方参与破产制度，加强府院联动效果
打造优质营商环境，推动经济高质量发展依赖政府、法院等多方联动诉源治理。未来立法可结合政府出台规则，建立常态协调机制，推动政府建立破产事项工作小组，在畅通破产信息核查机制、破产财产管理及处置、破产涉税事项处理、破产信用修复、职工权益保护等多个方面提供支持。
4. 推进AI技术应用，同步完善配套法律制度
随着AI技术在破产领域的应用场景不断拓展，从智能债权申报到资产价值评估，从重整方案优化到风险预警监控，每一个环节都需要建立相应的技术规范和操作标准。这不仅关系到破产审判的公正性和效率，更直接影响着市场主体的合法权益保护。AI技术在破产领域的规范化发展将成为法治建设与科技创新深度融合的重要体现。需要立法机关、司法机关、技术研发机构和市场主体共同努力，在鼓励技术创新的同时，建立健全相关规则体系，确保AI技术在债务重组领域健康发展，为优化营商环境、促进经济高质量发展提供有力支撑。
（三）债务重组规则的统一化、体系化发展
纵览2024年度债务重组相关规则的立法现状，随着领域细分化越发明显、规则数量显著增多，且散见于全国及各地市层面，虽然呈现规则具体化、创新化的向好趋势，同时也增加了法律适用的难度与复杂性。未来在对相关规则进行修订完善的同时，不仅仅聚焦于提升各个领域的专精程度，也将向与国际立法模式接轨的方向发展，最终以全国层面发布统一规则的形式建立债务重组规则体系、实现规则内容的完善。
1. 规范部门法之间的衔接与适用边界
债务重组领域涵盖的法律事项丰富，与其他部门法的衔接适用较多，在进一步构建完善的债务重组内部规则体系基础上，随着统一化的逐渐增强，与其他部门法规则的体系化构建也将趋于完善。在配套规则的完善方面，首先要关注破产制度与其他部门法之间的衔接问题，包括法理上的统一和规范的相互协调。例如，将破产制度与其他民法规则存在冲突的规范进行统一和完善、在执行方面明确破产制度和执行制度的规则适用边界、根据目前破产实务完善刑法罪名等。
2. 司法积累的梳理整合与立法转换
目前我国由于部分破产制度存在缺失，各地为了更好落实破产制度的司法实践，纷纷出台了各项破产指引，包括简化破产流程、指定管理人、开展预重整程序等，但各地区的规定零散且存在地区差异。目前各地法院通过实践方式对部分缺失破产制度予以回应，为未来制度的统一设计提供了一定路径依赖，也反映了不少实务重点关注问题。未来立法可参考各地的实践基础，将各地零碎的规范转化成统一完整的制度规则，在保留各地区宝贵司法经验的前提下，使得破产规范的全国层面得到统一。
3. 跨法域与跨境破产合作模式的完善
深化与其他法域的合作以共同应对跨境破产问题，是当前法治建设和经济高质量发展的重要任务。未来，一是需要积极推动与相关国家和地区签署司法协助协议，明确跨境破产案件中的法律适用、程序衔接和效力确认等问题，确保破产程序安排在跨境领域的有效实施；二是甄别借鉴国际先进经验，参考《联合国国际贸易法委员会跨境破产示范法》等国际公约，完善关于域外破产事项的法律规则，提升破产法律制度的国际兼容性和竞争力。在此基础上，进一步为跨境破产案件的审理提供法律保障，助力企业“走出去”和“引进来”战略的实施，为构建更加公平、合理的国际经济秩序贡献智慧与方案，以开放包容的姿态深化国际合作，优化跨境破产法律环境，为市场主体提供更加稳定、可预期的法治保障，助力经济高质量发展和更高水平对外开放。
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