新《行政处罚法》实施后2021年度上海海关行政处罚数据解析以及历年比较

2021年7月15日修订后的《行政处罚法》正式施行。这是该法自1996年施行以来迎来的首次“大修”。此次修订明确了“行政处罚”的定义，完善了违法行为从轻、减轻、不予处罚的法定情形，在处罚时效、处罚程序等方面也作了较多的修改，这些新规定对于行政处罚的执法适用、对于相对人的权益保护，都具有重大而深远的影响。伴随《行政处罚法》的修订，海关总署颁布了新的《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》（“《程序规定》”）

金杜律师事务所海关与外汇业务组持续关注上海地区海关行政处罚的情况[1]，今年我们也对2021年上海海关公开的行政处罚案件情况及数据从多个维度进行梳理和解析，并增加了对2019年以来数据的纵向对比，更清晰地反映新《行政处罚法》在海关执法中的体现，以及海关执法重点的变化，以便进出口企业更全面了解海关执法趋势，并有针对性地提高业务合规性。

一、主要特点

截止目前，我们在上海海关官方网站政府信息公开栏目检索到上海海关在2021年1月至2021年12月公开的行政处罚决定书共计约761份，[2]处罚金额合计约人民币3,800万元。通过对相关案件的整理分析，我们总结了2021年度上海海关办理行政处罚案件的如下特点：

• 行政处罚决定整体数量减少，但行政处罚金额等总和上升，个别案件行政处罚金额近百万。

• 固体废物监管执法显成效。固废类处罚案件占比从2019年占案件总数的31%，降至2020年的12%和2021年的5%。

• 严厉打击象牙等濒危物种及其制品违法进出境活动。2021年共办理45起进出境违法象牙等濒危物种及其制品，占案件总数6%。

• 检验检疫行政处罚案件比例上升至34.3%，其比例约为2020年的2倍。其中危险化学品成为海关执法重点，共查处170起案件，其中出口环节147件。

• 进口快件渠道违法行为高发，共查处违法案件57起，占案件总数7.5%。

• 申报不实稳居海关走私违规类行政处罚案件的案由之首。税号申报不实、价格申报不实等依旧为申报错误传统重灾区。

• 出口环节违法行为仍然高发，接近总案件数量的50%，较2020年的案件比例持平，主要类型为擅自出口未报检商品案件，侵犯知识产权案件，以及申报不实影响出口退税案件，特别是申报不实影响出口退税案件，共办理38起，占案件总数5%。

二、数据结构分析

1. 法律法规适用情况

2021年上海海关行政处罚案件中，《海关行政处罚实施条例》仍为海关执法主要依据，适用其进行处罚的案件比例达到55%。其次为《进出口商品检验法》或《进出口商品检验法实施条例》，比例为34%。《固体废物污染环境防治法实施条例》《进出境动植物检疫法实施条例》各占约5%。仅有个别案件援用《食品安全法》《国境卫生检疫法实施细则》等作为处罚依据。[3]

从时间上纵向对比，2019-2021年每年各法规适用比例趋势大致相同，但是《进出口商品检验法》或《进出口商品检验法实施条例》的适用比例逐年提升，可见自“关检合并”以来，商检案件逐渐成为海关执法焦点（下文将详细分析）。而《固体废物污染环境防治法》的适用比例逐年下降，2021年1月起我国全面禁止进口固废的政策正式实施，固废案件持续下降。

值得注意的是，《出口管制法》已于2020年12月施行，其第四十条赋予海关依照《出口管制法》处罚的权力。在此之前，对于影响许可证件管理的，依据《海关行政处罚实施条例》进行处罚，除了没收违法所得外，罚款金额一般在货物价值5%~30%之间；而《出口管制法》中，对于未经许可擅自出口管制物项的行为，违法经营额小于50万元的，罚款金额至少50万元；违法经营额大于50万元的，罚款金额在违法经营额的10~20倍之间。理论上，适用《出口管制法》将使得此类案件罚款金额大大上升。但在2021年一整年中，我们未发现上海海关依据《出口管制法》进行处罚的案件；从全国范围看，我们也只发现个别海关依据其进行处罚的个别案件，《出口管制法》在海关行政处罚上的适用情况尚有待观察。

2. 企业违法行为

2021年上海海关处理的案件中，申报不实仍为主要的违法行为，占比约41.6%。[4]后文将对申报不实具体项目情形做进一步分析。

商品检验违规案件紧随其后，占比约24.2%，与2020年的比例相当。其中有两点值得关注：

(1) 在2021年的商品检验案件中，我们发现海关对于可能同时违反“商品检验”和“海关监管”要求的行为，如以伪报、瞒报、夹藏、夹带等方式出口医疗物资，逃避法定商品检验的行为应当适用《进出口商品检验法》逃避商检的相关规定或《海关行政处罚实施条例》申报不实的有关规定尚不明确。但是2021年的商品检验案件中，我们发现在同时存在这两种违规行为的48个案件中仅有2个别案件适用了《海关行政处罚实施条例》且该2个案件均存在漏缴税款的特殊情形。因此我们理解上海海关在此类案件中已逐步统一了执法依据，即针对涉及逃避商检的案件，如果不存在漏缴税款的情形，则统一适用《进出口商品检验法》及其条例；

(2) 2021年的商品检验违规案件主要为危险化学品未报检的案件，且较多发生在出口环节。根据我们近期的实务经验，这主要是由于(a)企业未注意到自身产品属于危险化学品，或虽然知道产品为危险化学品但是未注意到应当申报检验；(b)根据税号而非危化品定义所设置的包括进出口税则中的检验检疫条件、以及海关通关申报系统等没有自动提醒企业需申报检验，导致很多企业疏忽履行法定报检义务。

涉及违反禁止或限制限制进出口管理规定的案件总占比约12.3%。其中含有大量涉及濒危物种允许出口证明书的案件，其次为涉及固体废物进口许可证案件、禁止进口的旧机电产品案件，个别案件中涉及军品出口许可证、两用物项和技术进/出口许可证、进口药品通关单、黄金及其制品进出口准许证。

侵犯知识产权比例约为10.0%，绝大部分与商标有关，个别涉及图案著作权，未发现与专利相关的处罚。

3. 申报不实项目

2021年申报不实案件中，约37.4%的案件涉及到了税则号列申报不实。[5]根据行政处罚决定书公开的案情，申报错误的税号分布比较零散，但相对常见于第六类化工产品（第29章有机化学品、第38章杂项化学品），第七类塑料及其制品（第39章塑料及其制品），第十五类贱金属及其制品（第72、73章钢铁及钢铁制品）以及第十六类机电类产品（第84、85章机械器具、电机和电器类商品）等。

近三年来，税则号列、价格是海关申报错误的重灾区。另外，原产地在中美贸易摩擦初期申报不实较多发，之后由于监管加强，且随着对美加征关税市场化采购排除等政策的出台，我们观察到为逃避对美加征关税而对原产地等项目的申报不实案件数量进一步下降。

4. 行政处罚种类和罚款金额

海关行政处罚的方式包括警告、没收违法货物和罚款等。行政处罚案件中，罚款金额的分布情况如上图所示。

• 对于走私行为案件，海关处没收走私货物、物品及违法所得；对于无法或者不便没收的，海关追缴走私货物的等值价款。2021年上海海关处理走私行为案件约10起。

• 对于进出口侵犯知识产权货物的行为，海关处没收侵权货物，并处货物价值30%以下罚款。

• 对于其他行为，海关一般处警告或者处罚款。

2021年上海海关行政处罚案件中，大部分处罚金额在3万元以下。但也存在高额处罚金额。比如在沪浦江关缉违字[2021]0073号案中，当事人错报商品编号造成漏缴税款，由于相关商品编号涉及反倾销税税率43%及其他税种，因此漏缴税额达到约190万，海关依据《海关行政处罚实施条例》第十五条第（四）项对当事人处罚款人民币98万元。另外，走私行为案件中，走私货物可能由于消耗完毕等因素无法没收，海关追缴走私货物的等值价款也会涉及高额金额，在沪浦机关缉查字[2021]0039号、沪松江关缉查字[2021]001号案件中，海关向当事人追缴走私货物的等值价款人民币都达到了100万元左右。

从时间上纵向对比，近3年来上海海关行政处罚案件的处罚金额分布较为稳定大量分布在“小于3万”的区间。

需要注意的是，以往我们考虑到海关企业信用等级认定中，高级认证企业不得有处罚金额超过3万元的行为、一般认证企业被处罚金额超过3万元且10万元以下的行为不得超过1次的两项指标设定了3万和10万为处罚分布的2个界限。但是随着《海关注册登记和备案企业信用管理办法》）海关总署令第251号）、《海关总署关于公布<海关高级认证企业标准>的公告》（海关总署公告2021年第88号）于2021年11月的施行，海关信用认证规则发生了变化，不再设置一般认证企业，而新的海关高级认证企业标准要求进出口货物收发货人“1年内无违反海关的监管规定被海关行政处罚金额超过5万元的行为”。因此将来企业更需要关注5万以上的处罚，我们也可能将5万设为处罚分布的界限。

另外，新《行政处罚法》第三十二条规定了应当从轻或者减轻行政处罚的情形，我们也注意到2021年上海海关有20个案件适用了修订后的《行政处罚法》第三十二条，且从轻或者减轻的情形均为“（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”。部分案件因为超出2年处罚时效而不予处罚。同时，新《行政处罚法》明确行政处罚案件办理时限，《程序规定》规定海关应当及时立案，行政处罚案件办理期限为六个月，经海关负责人批准可以延长不超过六个月，确有特殊情况可以经直属海关负责人集体讨论确定再次延长的期限。我们也注意到2021年的处罚案例中，部分案件行为发生在2017年甚至更早，我们理解这是新规实施之前并没有对立案和办案期限作出明确规定。

5. 主动披露效果

2021年上海海关公布的行政处罚案件中，约有10件左右涉及当事人主动披露。2021年是《海关总署关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告》（海关总署公告2019年第161号）实施的第三年。三年来，有主动披露情节行政处罚案件的持续减少，我们理解一项原因即企业利用主动披露政策红利，实施主动披露后没有受到行政处罚，因而没有相关案件公布。

结合个案的具体的违法行为和违法结果，比照对应法规中的罚则，我们对有主动披露情节案件的处罚情况进行了梳理。从结果可以看出，对于主动披露的案件，海关均结合其具体情节给予了从轻或者减轻的处罚，实际处罚结果均轻于其对应罚则的相关规定。相关企业可加大主动披露力度，更好的落实该项政策。

新《行政处罚法》规定了不予处罚的情形，包括初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。在现有案例中，并未发现直接引用上述条文。这可能是不予处罚的决定书未与公布，或者尚没有适用该条文的情形，这还有待后续观察。

三、合规建议

基于上述分析，针对特定类型案件高发的现状，我们对涉及进出口业务的企业有如下建议：

1. 有计划有重点进行进出口合规制度建设

纵观2019至2021年的行政处罚案件，尽管根据每年不同的实际情况，海关的执法重点有所变化，如2019年中美贸易摩擦下的原产地和固废防治，但是长期来看其执法仍有很强的一贯性，即重点关注涉税、涉检和涉证项目。对此，我们在过去两年也已强调，企业可以通过建立进出口合规管理制度体系提前预防违法风险，而且可以有重点有计划地建设合规体系。

针对税号归类问题，《海关进出口货物商品归类管理规定》被海关总署令第252号修改并于2021年11月开始施行。该规定明确了进出口货物相关的国家标准、行业标准等可以作为商品归类的参考。在此基础上，结合税则号列申报不实违法行为高发的情况，我们也建议企业结合自身情况做税则号列的专项审查和合规制度建设。

针对2021年危险化学品涉检案件频发，相关企业也可以就自身化学品的归类、检验检疫申报做专项审查和梳理，并建立重点产品目录。

针对快件渠道的违规事项，建议企业规范快件进出口流程，明确适用快件渠道报关的范围，避免发生违规情况。

另外，如前所述，随着一般认证企业的取消，申请高级认证企业将成为未来外贸行业的一大趋势，建立完善的进出口合规制度也有助于企业申请高级认证企业。

 2. 充分重视出口环节的合规义务

与以往违法行为多见于进口环节的固有印象不同，出口环节的违法行为已经连续两年占据行政处罚总量的一半，出口合规以及相关制度建设亟待引起企业重视。

2021年的出口环节违法案件中，逃避出口许可证件、逃避出口检验等案件成为主流。结合《出口管制法》等出口相关法规的出台，涉及许可证件的出口违规行为未来也将更多受到执法机关的关注。

因此，我们建议有出口业务，特别是出口货物涉及许可证件、检验检疫的企业尽快重视出口环节的合规要求，对出口货物的监管要求进行梳理，并定期更新，对相关业务人员进行有效培训，并密切关注相关法律法规和执法动向。

3. 结合新《行政处罚法》主动应对行政处罚案件

新《行政处罚法》规定了行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。为此，《程序规定》新增了“海关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”为此建议海关公布裁量基准，提高行政执法的公开性和透明度。对于企业，及时搜集整理证据，对照裁量基准，提出自身关于从轻减轻处罚的主张。

在新《行政处罚法》下，我们建议企业增强证据意识，充分利用从轻减轻和不予处罚的相关规定，通过主动披露、积极配合执法、消除违法行为影响，以及在行政处罚的调查、听证等程序中，积极进行主张和举证等方式争取从轻减轻或不予处罚。特别是在税号申报不实、法检商品未报检等案件中，企业应全面保留相关证明材料，可以通过建立有效运行的内部进出口合规体系，用于证明是否已经尽到了自身应尽的法律义务，是否属于技术性争议等，来证明对于违法行为没有主观过错，从而争取到不予处罚的良好结果，有效维护自身合法权益。

感谢实习生蔡傲蕾和生洪星对本文作出的贡献。