前言
得益于我国政府在新能源汽车行业的政策支持,我国新能源汽车市场规模全球领先,产销连续8年保持全球第一[1]。新能源汽车赛道依旧是当下资本市场最活跃、最受关注的行业赛道之一,从跨界造车的“新势力”不断推陈出新,再到传统燃油车企孵化新品牌加快布局新能源汽车市场,新能源汽车赛道已呈现出“百舸争流”的新局面。与此同时,“造车新势力”和传统车企旗下的新能源汽车品牌竞逐资本市场,加快融资步伐,并已有多家企业登陆境内外证券交易所成功上市。
本文将分为上下两篇,聚焦近期新能源汽车行业监管新动态,集中探讨引发的新问题及新挑战,从整车生产资质常见取得方式及对应监管边界新变化、适应性调整车企资本运作的考量因素,以及落实数据安全为首的国家安全监管新要求等方面,为读者提供相关问题的有益思考。
现行有效的监管规则下,新能源汽车整车生产企业需要取得发改部门的投资项目备案并通过工业和信息化部(“工信部”)的企业和产品准入审查,即“双资质”。具体而言,根据《汽车产业投资管理规定》,汽车整车投资项目由省级发展改革部门备案[2];根据《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》,通过审查的新能源汽车生产企业及产品由工信部通过《道路机动车辆生产企业及产品公告》发布[3]。
目前市场实践中存在自主申请、委托代工、收购车企这三种主要模式,在发改部门严控产能过剩的大环境下,动态发展变化的监管要求给前述三种模式均带来了新的要求和挑战。
一、自主牌照:申请及维持的双重难题
1. 自主申请生产牌照申请门槛较高
如前所述,符合条件的车企可独立申请新能源汽车生产“双资质”。一方面,从法规规定的准入条件角度来看,车企申请牌照需具备新能源汽车产品所必需的生产能力、产品生产一致性保证能力、售后服务及产品安全保障能力等,且新建纯电动汽车企业投资项目的股东也需具备相应的研发设计能力、对关键零部件具有较强掌控能力等,并均需持续满足监管部门的准入要求。另一方面,从市场情况角度来看,中国汽车制造行业整体上面临产能过剩风险,工信部辖下赛迪智库早在2021年就提示产能过剩风险及落后产能退出的建议[4],有关主管部门负责人在不同场合亦强调了严格审批新建新能源整车生产项目的监管立场[5]。
因此,在资质标准要求较高、整体产能过剩风险及监管部门严格限制产能扩张的背景下,“造车新势力”通过新申请的方式取得新能源造车资质存在一定门槛。
2. 产能利用情况监管正在加强
对于已经取得生产资质的企业而言,亦需注意维持其资质的有效性。根据相关规定,车企不能维持正常生产经营的,工信部将予以特别公示;申请移出特别公示名单的,需再次核查其生产企业及产品准入条件情况[6]。实际上不仅工信部重点关注车企产能的利用情况,在产能整体过剩风险的大环境下,发改部门亦加强了对车企及各地方产能的整体监管调控,不少落后产能及产能利用率不达标车企的资质已受到监管的特别关注,甚至已经因难以维持正常生产被予以注销资质。
因此,对于已获批整车生产资质的企业,应充分重视产能利用率情况,提前做好“保资质”的业务规划。
二、代工合作:存有合法性争议且监管趋向收紧
鉴于此前法律法规未对代工生产进行明确,长期以来代工生产的合法性存疑。2019年生效的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》首次明确规定,“鼓励道路机动车辆生产企业之间开展研发和产能合作,允许符合规定条件的道路机动车辆生产企业委托加工生产。鼓励道路机动车辆研发设计企业与生产企业合作,允许符合规定条件的研发设计企业借用生产企业的生产能力申请道路机动车辆生产企业及产品准入。”[7]同时,该规定生效后,时任工信部部长亦于2020年表示将“有序放开新能源汽车代工生产”“工信部将对于研发创新型新能源汽车企业,实行品牌授权试点”[8]。在此政策支持背景下,多家“造车新势力”采用了代工生产的合作模式进行商业化量产,并成功实现上市。
如前所述,在自主申请牌照存在较大困难的情况下,不少车企都曾经或仍旧采用代工合作的方式生产其汽车产品。但据我们了解,自2022年年初,工信部开展了新能源汽车生产代工合作“双资质”要求的试点工作,即对于委托企业亦要求其通过新能源汽车生产企业准入,且其拟委托生产的产品类别在申报代工生产前12个月的产能利用率需达一定要求。至2022年10月28日,工信部公开征求对《道路机动车辆生产准入许可管理条例(征求意见稿)》(“征求意见稿”)的意见时,征求意见稿已将原《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第二十八条有关鼓励设计研发企业和生产企业合作、允许委托加工生产的条款删除[9]。
在前述整体产能结构有待优化、监管政策不断动态发展的背景下,我们不排除主管部门未来收紧代工模式监管口径的可能性。未来开展何种合作属于监管政策下的合规模式,监管部门是否会全面要求代工合作双方均具备整车生产资质,是否会对相关技术及商标等知识产权的权利人提出一定要求,以及供应商与整车厂的深度合作未来是否可能被认定为实质代工且属违规等等,均有待观察。
因此,对于仍采取代工生产模式的拟上市或已上市企业而言,应在相关监管措施落地前未雨绸缪,梳理自身业务,结合自身情况重新考量并及时调整生产模式,避免落入监管所禁止或不鼓励的合作模式。
三、收购牌照:是否成为最优选项?
如前文所述,当下自主新申请生产资质门槛要求较高,对于新入局新能源汽车赛道的企业来说存在一定难度;而相较于采用代工模式,收购模式或许可更好地确保企业生产的可控性、稳定性和自主性,避免极端情况下被认定为不合规或受生产合作方掣肘。当然,收购模式需要考虑的因素也较为复杂,如收购架构设计、收购成本过高、后续产线改造及人员安置等。即使如此,对于难以通过新申请方式取得造车资质的企业而言,收购一家已经取得资质的整车生产车企成为其踏上造车之路的重要途径。另外,由于燃油车企可直接申请同类新能源汽车产品准入,且通过准入的确定性较高,同时在整体产能过剩的产业结构下,部分持有落后产能的传统燃油车企亦存在退出需求,因此,市场上有不少“造车新势力”通过收购此类传统燃油车企的方式取得生产资质的案例。
此外,收购方亦同时需要重点关注交易架构设计,以及标的企业是否持有合法有效的新能源汽车生产“双资质”,“双资质”与准入车型产品是否相符,标的企业是否列入特别公示名单(尤其是破产重整企业、已列入失信企业名单企业等)等资质合规问题。
结语
当下跻身新能源汽车赛道门槛较高,无论是自主申请、代工合作,还是收购模式,或多或少在法规层面或实践监管层面受到限制,车企入局造车的具体形式仍需结合商业考量和监管要求统筹安排。随着我国关于新能源汽车生产准入门槛的监管变化,对于拟跻身新能源汽车赛道的“造车新势力”企业,现有取得新能源汽车生产准入资质的方式也需要结合监管要求重新考虑,从而以合法合规的方式开展新能源汽车生产的商业化运作。在下篇中,我们将基于新能源汽车行业监管规则和市场环境的新变化,对新能源汽车企业如何进行架构调整等方面进行解读,并与读者进行讨论,敬请期待。
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https://www.gov.cn/xinwen/2023-01/24/content_5738622.htm
《汽车产业投资管理规定》第六条。
《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》第十四条。
http://m.ccidnet.com/pcarticle/10573674
例如,国家发改委有关负责人2022年3月在中国电动汽车百人会论坛的发言(https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/wld/lnx/lddt/202203/t20220329_1320845.html);国家发改委有关负责人2022年9月在在天津泰达汽车论坛上的发言(http://www.chinaautotrends.com/chezhanMes.aspx?id=8287&c=35&t=35)。
《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第三十四条。其中,不能维持正常生产经营是指:连续两年年均乘用车产量少于2000辆、货车产量少于1000辆、客车(整车类)产量少于1000辆、客车(改装类)产量少于100辆、摩托车产量少于5000辆、通用货车挂车产量少于100辆。工业和信息化部可以根据产业发展情况调整有关产量数值。
《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第二十八条。
http://leaders.people.com.cn/n1/2020/0526/c178291-31724167.html
至本文发表之日,该征求意见稿尚未生效。