未雨绸缪早当先，居安思危谋长远——《欧盟强迫劳动条例》解读及实务分析

标签：公司与并购-出口管制与制裁-公司合规体系

早在2022年9月14日，欧盟委员会（European Commission）即发布了《欧盟强迫劳动条例》草案，该草案被评论为“欧盟版UFLPA”，旨在禁止所谓的“强迫劳动产品”进口至欧盟或者在欧盟成员国境内销售或流转以及出口行为。

欧盟版强迫劳动法案已于当地时间11月19日通过欧盟理事会，并即将于登报公布之日起生效，生效后三年开始实施。届时不符合其劳动合规标准的产品将触发撤回即退出欧盟市场的风险。[1]

本文将对条例主要内容进行介绍，同时也对实务中大家普遍关心的数个问题进行解读，供大家参考。

一、《欧盟强迫劳动条例》主要内容

《欧盟强迫劳动条例》旨在禁止在欧盟市场上销售和提供任何使用强迫劳动生产的产品，或从欧盟市场出口任何使用强迫劳动生产的产品。其要点包括：

（一）调查数据库搭建

与UFLPA进口禁令不同，为更好的帮助评估可能违反该《欧盟强迫劳动条例》的行为，欧盟委员会将建立一个包含关于强迫劳动风险区域或产品的公共数据库，负责对外提供不同地区和行业的强迫劳动风险信息，从而为特定领域或特定产品中存在的强迫劳动风险提供了指示性质的、基于证据的信息来源。

（二）调查主体

• 欧盟委员会负责欧盟成员国领土以外的调查；
• 当风险发生在成员国领土内时，由相关国家主管部门牵头调查。

欧盟成员国必须在法规生效后的12个月内指定具体的主管机构（可能一个或多个主管机构），其中被指定主管机构的名单将在强迫劳动相关的门户网站上公开。门户网站将是信息的主要来源，包括数据库、所有可用信息和相关信息、任何禁止产品的决定以及审查结果。如果成员国主管部门怀疑欧盟其他地区存在违反该法规的行为，应与其他成员国共享信息；如果怀疑第三国使用强迫劳动，则应与欧盟委员会共享信息。因此，预计欧盟委员会和各国主管当局将密切合作，确保新规则的有效实施。将建立一个专门的平台，即反对强迫劳动产品联盟，联盟则可能由每个成员国和欧洲委员会的代表组成，从而便于协调工作，交流信息和最佳行业实践，并跟进调查进展等。

（三）调查程序

调查通常包括两个阶段，即初步调查及正式调查。

初步调查：在启动正式调查之前，主管部门必须联系受影响的经营者，必要时还应联系其他产品供应商和相关利益相关者，从而得以获得有关尽职调查的信息。具体而言，当局将可能收集有关在其运营和供应链中用于识别、预防、减轻、终止强迫劳动风险所采取行动的信息，被调查对象通常需要在30个工作日内作出回应。

正式调查：如果有确凿证据表明存在违反强迫劳动条例的问题，主管当局有30个工作日的时间来决定是否启动正式调查，即主管当局需要根据客观可核实的信息，合理指出产品可能是使用强迫劳动或童工生产的。正式调查还可能包括实地检查（即使在第三国，如果有关的经营者表示同意，主管当局会向拟将进行检查的第三国政府发出正式通知，如第三国没有提出反对意见，则可能开展实地检查）。

（四）评估违反该法规行为的标准

• 涉嫌强迫劳动的规模和严重程度；
• 在欧盟市场上销售或提供的产品数量或规模；
• 成品中可能使用强迫劳动生产的部件所占比例；
• 经济运营商与其供应链中涉嫌强迫劳动风险的接近程度以及他们解决这些风险的能力。

上述均为基于风险方法确定正式调查可疑违规行为的重要内容，因此有关当局除了从欧盟委员会的公共数据库获取有关强迫劳动风险的信息外，其信息来源还可能包括个人提交的信息、要求其他主管机构提供的信息等。欧盟委员会也计划发布一系列关于该条例实际实施的指导方针，包括调查的初步阶段和调查本身，特别侧重于基于风险的评估基准和适用的证据标准等。

（五）最终决定

• 最终决定将由负责调查的机构作出；
• 根据相互承认原则（the principle of mutual recognition），国家机构作出的决定将在所有其他成员国适用。
• 如果当局确定使用了强迫劳动，可以决定禁止相关产品进入欧盟市场和线上市场，并将其撤出。然而，如果生产商从其运营或供应链中消除强迫劳动，被禁止的产品可能会被允许重新进入欧盟市场。

（六）哪些产品将被禁止

• 该条例涵盖所有使用强迫劳动生产或在欧盟市场上销售、提供或出口的产品；
• 条例将适用于所有行业部门。

二、企业重点关注问题解读

（一）条例生效后对拟出口欧洲市场企业会产生何等影响？

欧盟强迫劳动条例明确禁止任何含有强迫劳动成分的产品进入欧盟市场，无论这些产品是在原料开采、收获、生产还是制造环节涉及强迫劳动。这一要求对计划出口欧洲市场的企业提出了更高的合规门槛。具体而言，企业需要全面评估全产业链，确保没有任何环节涉及所谓的“强迫劳动”，这包括直接供应商和间接供应商的运营情况。企业可能需要：

1. 实施尽职调查：通过独立审计、供应商问卷、工厂检查等手段识别供应链中的强迫劳动风险。

2. 提供供应链透明报告：企业需定期向监管机构或公众披露其供应链管理情况，以证明合规性。

3. 调整供应链管理：可能需要更换供应商或对供应链结构进行重大调整，以避免强迫劳动的存在。

不符合该等要求的企业将面临产品被禁止进入欧盟市场的直接风险，以及由此导致的品牌声誉损害。尤其是在高度依赖出口市场的行业，如光伏、纺织品、电子、农业产品等，影响尤为显著。同时，已流入欧洲市场的不符合要求的产品还将面临被撤回的风险。

与此同时，不合规企业也将被要求承担处置受影响产品的费用，具体如何处置受影响产品，也将根据产品的性质而有所不同，但可能包括回收、销毁或捐赠给慈善机构。此外，对欧盟具有战略或关键重要性的产品也可能有具体的例外规定，比如《关键原材料法》和《净零工业法》中列出的一些行业和产品，针对这些产品，主管机构可以下令在消除强迫劳动所需的一段时间内扣留产品，以避免改变欧盟内部市场的正常运作或防止供应链中断。但一旦企业从其供应链中消除了强迫劳动，受影响的产品可能会被允许再次进入欧盟市场。

（二）不直接出口欧洲市场的企业是否会受到影响？

需提示企业注意的是，该条例旨在推动参与国际市场的所有企业加强供应链的尽职调查，确保其生产过程不涉及所谓的“强迫劳动”。其中强调了全球供应链即使企业不直接出口到欧洲市场，如果企业的产品在全球供应链环节中，也可能会受到间接影响。原因包括：

1. 全球供应链联动性：企业的产品可能通过多层供应链最终进入欧盟市场，即便企业本身未直接出口，其供应链中存在的强迫劳动风险依然可能被审查。例如，位于其它国家或地区的客户（如东南亚客户、中东客户）若涉及出口至欧盟，则亦会对上游供应商提出合规要求。

2. 跨国企业合规需求：许多跨国企业基于自身与全球接轨的内控制度，已经对其全球供应链提出了所谓的“强迫劳动”相关的合规标准，要求所有供应商遵守。企业若无法满足这些要求，可能面临失去客户订单的风险。

3. 全球监管趋严：目前除了欧盟及美国（UFLPA），在全球化的大趋势下，其他国家及地区也陆续筹划推出类似的强迫劳动限制措施。因此，即便企业不涉及直接或间接进入欧盟市场的情形，也需要为适应更严格的全球贸易合规环境做好准备。

（三）三年的过渡期是否意味着企业可以推迟应对？

根据条例规定，生效后三年开始实施，这意味着企业有三年的过渡期来准备和调整其供应链管理，以符合新的法规要求。但这并不意味着这三年企业可以无视禁令，而是需要在这段时间内采取行动，以确保合规。法规设定的三年过渡期是为了让企业有足够时间调整其供应链管理，确保能够符合新规要求。然而，这并不意味着风险较小或企业可以推迟应对措施。

1. 供应链调整的复杂性：对于许多企业来说，追踪和重组供应链可能是一个复杂且耗时的过程。某些行业的供应链较长且涉及多个国家，可能需要多年才能完成风险识别、供应商更替和合规管理。

2. 早期行动的重要性：尽管法规在三年后正式实施，但监管机构和消费者对强迫劳动问题的关注可能提前显现。一旦被揭露存在问题，企业可能面临声誉风险和业务损失。

3. 预防性投资：在过渡期内采取积极行动，比如建立供应链合规体系、与合规供应商建立合作关系，有助于企业在法规正式实施时快速适应并占据竞争优势。

因此，三年的过渡期应被视为企业强化合规、优化供应链管理的关键窗口期，而非放松警惕的缓冲期。

（四）与美国UFLPA相比，欧盟版条例有何差别？

从政策的初衷和目标来看，美国所谓的《维吾尔族强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，“UFLPA”）[2]和《通胀削减法案》（IRA）[3]主要旨在推动美国进口商与友好国家的供应商合作，通过实现供应链的回流和强化本土制造业，来增强美国供应链的弹性。这些政策的核心目标不仅是保障供应链安全，更是其全球经济战略的一部分，意在减少对外部供应链的依赖，尤其是在关键技术和制造业领域。相比之下，欧盟的强迫劳动条例则基于其内部市场的一致性和“共同价值观”的维护。由于欧盟由27个成员国组成，各国执法力度可能存在差异，因此该条例试图通过统一的法规框架和执法标准，协调成员国行动，确保对内市场一致性和对外政策的连贯性。这不仅是经济层面的举措，也是为了巩固其在全球供应链治理中的价值导向角色。

在针对对象的范围上， 欧盟的《强迫劳动条例》具有广泛覆盖性，适用于任何涉及可能与所谓的“强迫劳动”有关的产品，无论其来源或生产环节。而美国的UFLPA则更具针对性，明显聚焦于针对打压来自中国的所谓的“强迫劳动”问题。这种差异反映了两者在政策设计上的重点：欧盟更注重覆盖全球供应链中所谓的“强迫劳动”现象，强调全面性和普遍适用性；美国则以特定地缘政治考虑为导向，将重点放在与国家安全相关的特定供应链领域。

在法律后果方面，美国UFLPA针对“不清洁”产品的处置手段包括扣留、没收或禁止其进入美国市场。这种执行机制以强制性措施为主，力图直接阻断相关产品的流通路径。欧盟条例则更加注重从市场准入层面进行控制。如果经调查认定产品涉及强迫劳动，欧盟当局可以禁止相关产品进入欧盟市场，包括线下和线上渠道，并要求将其撤出市场。这种后果不仅覆盖产品入市的多个环节，也对供应链的合规性提出了更高要求。

美欧强迫劳动法规在政策目标、适用范围和法律后果上均体现了差异性。美国更注重通过地缘政治策略和本土经济回流实现供应链安全，而欧盟则致力于构建统一的规则体系，强化其全球治理的价值观引领作用。

三、企业相关准备工作及合规应对建议

在欧盟销售或生产产品或从欧盟出口产品的公司需尽快开展供应链尽职调查，以确保其供应链中不存在强迫劳动。因此，进行供应链风险评估、建立可追溯系统和实施风险管理策略等将成为企业劳合规的基本要求。具体建议如下：

（一）开展供应链尽职调查，评估并识别所谓的“强迫劳动”风险

针对该条例，各企业可结合自己的产品、行业和供应商特征，理清产业供应链物料采购、使用、存储及销售等情况，在对自身相关情况进行精准评估的基础上，理清适合企业自身实际情况的溯源管理逻辑，为企业建立并形成较为统一、具有可行性的追溯方案和应对策略。

（二）建立或完善内部合规体系，确保遵守新的法规要求

企业可考虑在匹配的业务流程中，适当嵌入相关法律的合规要求要素，例如供应商尽调和分级管理，定期内审、外部审计制度完善，企业自身生产活动中的强迫劳动禁止等，以此避免从零开始重新建立一套单独的合规管理流程或机制。更新企业社会责任的行为守则，并传达给供应商，与供应商签订关于企业社会责任的协议，或在采购合同中加入标准合规条款。

（三）关注欧盟的法规更新及数据库建立情况，以帮助识别所谓的“强迫劳动”风险区域和产品

如前文所述，欧盟将建立一个数据库，其中包含关于所谓的“强迫劳动”风险区域或产品的可核查且定期更新的信息，企业应定期检查该数据库，以识别和规避与强迫劳动相关的风险区域和产品。

在积极应对潜在挑战的同时，企业应采取前瞻性的策略以确保其产品在出口至欧盟市场或在欧盟境内销售、转运、出口过程中，能够避免被贴上所谓的“强迫劳动”的标签。一旦面临此类指控，企业应在专业第三方机构的协助下，迅速而有效地采取措施，以减轻或消除被评估的供应链中存在的所谓“强迫劳动”风险。通过提供新的信息和证据，企业有可能说服主管当局重新评估其决定，从而撤销任何不实的指控。

对于中国企业而言，关键在于强化自身的供应链合规管理，确保每一步操作都符合国际标准和法规要求。同时，企业应与欧盟客户建立稳固的合规交流与合作关系，这不仅包括就清洁供应链的沟通，还涉及分享清洁供应链管理的最佳实践。通过这样的合作，企业能够赢得客户的信任，并在相关市场中建立起长期的信誉。这种信任和信誉的建立，将为企业带来持续的商业机会，并在竞争激烈的全球市场中占据有利地位。

感谢实习生邢嘉宝本文作出的贡献。

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