从“额外性”角度考量碳信用项目

背景

近年来，越来越多的境内减排项目因缺少“额外性”（Additionality）无法通过相关碳信用标准的核查，从而无法获得碳信用签发。今年2月，Verra基于包括额外性考量在内的一系列原因暂停了水稻种植用水管理的项目的碳信用开发，对境内拟开发该类碳信用的项目有较大影响。

2023年2月3日，核证碳减排标准（Verified Carbon Standard, “VCS”）的管理机构Verra启动了对AMS-III.AU.方法学（Methodology）的审查，并暂停所有使用该方法学的项目开发活动（包括VCS项目注册、认证及减排量VCUs的签发）。AMS-III.AU.是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）清洁发展机制（CDM）开发的方法学，该方法学认证的是通过调整水稻种植用水管理，从而减少水稻中有机物的厌氧分解，最终减少甲烷排放量的项目。Verra暂停使用方法学，对国内通过水稻种植用水管理达到减少甲烷排放的拟申请核证VCS的项目有较大的影响。根据Verra的说明[1]，其对该方法学的审核重点包括：（1）这一方法学将特定项目归类为小规模（small-scale），从而使得这些项目无需使用通常使用的额外性工具进行分析；（2）可能未达到对政策额外性要求；（3）对项目监测数据质量的疑问。上述审核重点中，缺乏充分的额外性论证也成为了Verra质疑该方法学的重要原因之一。

“方法学”是将项目中的温室气体减排效益进行真实、准确量化的关键。方法学为确定某个项目边界、确定基线（baseline）、评估额外性、监测相关参数以及最终量化温室气体减排量或清除量这一过程提供了标准的要求和程序。额外性作为各项方法学中需要评估的关键项目，成为各个方法学下考量一个项目的温室气体减排效益的重要组成部分和关键因素之一。

作为碳信用项目中的基础问题，拟开发各类碳信用的业主与投资者需特别重视拟开发碳减排项目的额外性问题。

1. 什么是额外性（Additionality）

碳市场工具按其逻辑大体可分为两类：

• 总量控制与交易（cap-and-trade，“C-T”）。C-T项下，碳单位（carbon unit）由管理机构发放并设置碳排放上限；参与者要定期清缴指定数量的碳单位来抵消其碳排放。通常用“配额”（allowance）来代表这一类碳单位碳单位。2021年启动的全国碳市场，其交易的碳配额即属于这一C-T下的碳单位。
• 基线与信用（baseline-and-credit，“B-C”）。B-C项下，碳单位是通过计算基线情景和碳减排项目实施后的情景之间的碳排放之差值。基线场景是指，如果不实施某类碳减排项目将会发生的情景。例如，如果一个地区法规要求所有的垃圾处理场都加装某种类型的垃圾发电装置，则“安装了垃圾发电装置”这一情景就构成该地区的“基线情景”。经过计算得出碳减排项目实施后的碳排放相对基线情景的碳排放之间的减少量，这些减少排放量将作为一种信用（credit）归属于实施碳减排项目活动的主体。这些碳信用包括各类自愿核证减排量，例如VCS和Golden Standard标准下的自愿核证减排量。

额外性是在B-C机制中用于评估碳信用的重要标准。以CDM项目为例，如果项目可以在没有CDM资金支持的情况下实施，则该项目不符合额外性要求。

2. 政策角度：为什么额外性考量是必要的？

我们理解，额外性是任何碳信用项目评估“减排”这一重要指标的应有之义；任何碳信用都需要鼓励和推动那些“本来不会被实施的”减排项目，从而达到减少全球温室气体排放的目标。

温室气体管理研究所（GHG Management Institute）报告[2]认为，碳减排项目的额外性是其产生的碳信用能够用于“抵消”这一机制合理化的关键因素，因为额外性证明了碳减排机制项下的碳信用可以补偿其他地方的碳排放，所以碳信用作为可交易的碳资产是合理的。

世界银行报告[3]认为，如果碳减排项目普遍缺少额外性，可能会导致本来就会建设的项目被错误登记为碳减排项目，进而导致碳信用的购买者产生的碳排放量难以完全被碳减排项目的实际减排量抵消，从而危及碳交易体系的有效性。

3. 额外性有哪些不同的定义和角度？

不同政策文件中可能提及不同类型的额外性提法，这些提法包括但不限于财务额外性、投资额外性、监管额外性、项目额外性、环境额外性、排放额外性、技术额外性等。对于这些不同方面的额外性角度，并无通用性的政策文件予以统一定义。因此，在项目开发过程中，业主和投资方应重点研究拟使用方法学中，对于额外性的不同角度考量。

我们谨简要列举几个典型的额外性角度，供读者参考：

• 投资额外性：预计碳信用产生的收入是否会推动拟议项目的内部收益率（IRR），使得该项目的财务或商业合理性显著提高。
• 监管额外性：项目投资者的减排行为是否超出了其在法律和监管规定下本来有义务履行某些强制性减排行为。
• 技术额外性：项目使用的技术具备特定情景下的先进性。
• 项目额外性：作为一个更广泛使用的词语，通常是指碳信用的签发和交易是否促成了减排项目的实施。

4. 项目具体的额外性要求在哪里可以找到？

碳减排机制的运营主管组织通常会颁布相应规则，明确规定获得其主管的碳减排项目认证必须满足其额外性要求。例如Verra的VCS standard (version 4.2)第3.13章就对额外性的概念与要求进行了明确规定[4]。GS的Gold Standard Requirements (version 2.2)第VI条明确要求所有的GS项目必须能够被证明具有额外性[5]。

就境内的碳信用项目而言，CCER（重启后相关要求可能会有较大的不同，待CCER重启后进一步观察）、一些地方碳信用额度（以广东、重庆为例）的监管规定同样要求其项目需要具备额外性。我们将部分规则内容梳理如下：

同时，碳减排机制对于方法学的定义本身也要求了论证额外性。额外性的定义和测试工具本身自然成为碳减排机制的方法学内容一部分。如CCER《碳汇造林项目方法学（版本号 V01）》第5.5条“基线情景识别与额外性论证”规定了“障碍分析”、“投资分析”和“普遍性做法分析”[6]。《广东省安装分布式光伏发电系统碳普惠方法学（2022年修订版）》[7]规定经论述符合以下条件之一的，视为具备额外性：

• 依靠财政补贴或政策优惠的行为或活动；
• 行为/活动涉及的产品或技术具备行业先进性；
• 以发挥生态、社会效益为主导功能的行为或活动。

5. 如何论证项目的额外性？

多数方法学在论证项目额外性时遵循如下步骤进行：

• 前提：证明拟议项目的活动并非依据法律要求而开展的，或是即便存在相应规定，但不执行该等法律要求的情况十分普遍；
• 投资分析（investment analysis）：在没有拟议项目获得认证的碳信用资产所带来的收入的情况下，拟议项目在财务上是不具有吸引力的；
• 障碍分析（barrier analysis）：证明至少有一个项目的替代方案不存在障碍（例如社会、制度或技术障碍）；
• 普遍性做法分析（common practice analysis）：证明拟议的项目活动并非行业惯常做法。

在运用上述分析方法判断项目的额外性时，一定程度上也有赖于碳减排机制管理运营机构的工作人员进行主观的判断（如在评估财务参数或识别障碍方面），并且依赖于对未来的不确定假设（如对燃料价格涨跌的假设）。

6. 哪些项目可能会缺乏额外性？

中国风电项目曾经是CDM市场上的最重要的项目类型。中国CDM项目发展最快的几年，也是中国风电建设的高峰期。中国风电的快速发展曾经被认为是CDM成功应用的典型案例。根据相关报道[8]，至2012年12月31日，我国已注册风电CDM项目的签发率只有29%，低于所有项目类型33%的签发率。很大一部分风电CDM项目被拒绝的原因在于额外性的争议：风电CDM项目的减排效益是否是额外的，即在没有CDM资金支持的情况下该项目活动不会发生？[9]在额外性论证过程中，采用投资分析工具、基线分析工具，基于中国电力市场、电力价格和补贴政策等各项因素，都遇到了额外性论证上的一些困难。

再以可再生能源发电项目为例，获得财政补贴的可再生能源发电项目（如早期的生物质发电项目），基于财务分析有可能不会被认为具有额外性；使用成熟且市场应用率较高的技术的可再生能源发电项目，则根据普遍性做法分析也很有可能不会被认为具有额外性。[10]

7. 展望

随着“双碳”政策的不断落地和相关技术的快速发展，我国碳减排项目建设以及相应方法学的开发将面临更为严格的考验。以CCER为例，结合生态环境部的支持与市场的热切期盼，我们有理由相信CCER市场在不久的将来将重启[11]。尽管目前重启政策还不确定，但可以预期的是，为了保证碳减排项目活动有效性且实现高质量的碳达峰、碳中和目标，我国将提高对CCER项目额外性论证的审核标准。因此，参与碳减排项目开发、交易和投资的组织或个人，需结合相关方法学的要求，审慎评估项目活动能否满足额外性要求以及项目适用的方法学额外性论证的标准是否相对完善。

感谢律师助理肖瑾瑜对本文作出的贡献。

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