《体育法》修订系列评述——三十余年磨一剑，中国体育仲裁制度设立

前言

北京2022年冬奥会已成功落幕，中国成功克服疫情等种种困难，为全世界奉献了一届精彩、非凡、卓越的奥运盛会。本次冬奥会的成功举办，不仅点燃了大众参与冰雪运动的热情，也掀起了全民健身的热潮。与此同时，我国《体育法》颁布27年后即将完成首次大修，也吸引了众多目光。

诞生于1995年的《体育法》，是我国体育领域的基础性法律，该部法律分别在2009年和2016年历经两次修订，但此前两次修订涉及的条款和内容均较少。随着社会经济的发展和体育产业改革的推进，现行《体育法》已严重滞后，无法较好地满足人民群众多元化、多层次的体育需求。在这样的大背景下，《体育法》终于迎来首次大修——2021年10月，《体育法（修订草案）》（下称“草案初审稿”）提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议。2022年4月，《体育法（修订草案二次审议稿）》（下称“草案二审稿”，与“草案初审稿”合称“修订草案”）提请十三届全国人大常委会第三十四次会议审议。2022年6月16日，十三届全国人大常委会第一百一十八次委员长会议决定，十三届全国人大常委会第三十五次会议拟于2022年6月21日至24日审议《体育法（修订草案三次审议稿）》（下称“草案三审稿”）。

据中国人大网报道，相比草案二审稿，草案三审稿将主要吸收包括完善青少年和学校体育、规范竞技体育和反兴奋剂的规定、完善体育仲裁制度等方面的意见，进一步充实青少年和学校体育的内容；完善竞技体育有关内容，促进和规范竞技体育市场化、职业化发展，加强竞技体育后备人才培养，保障运动员身体健康和文化教育等权益；完善体育仲裁制度，明确申请体育仲裁的依据和申请撤销裁决的时限；进一步明确体育赛事活动组织者的安全保障义务等。草案三审稿还完善了总则内容，在立法目的中规定“发展体育运动、增强人民体质”，明确体育工作坚持中国共产党的领导。同时，增加规定对国际体育运动中损害我国主权、安全、发展利益和尊严的，可以根据实际情况采取相应措施的内容。[1]

草案二审稿也将1995年《体育法》的8章56条增加到12章118条，主要修订内容如下：一是充实总则内容，明确“弘扬中华体育精神”，坚持以人民为中心发展体育事业，加强基本公共体育服务供给。二是将草案初审稿第三章章名“学校体育”修改为“青少年和学校体育”，并完善有关内容。三是完善运动员权益保障，增加帮助退役运动员顺利实现职业转换的规定。四是完善反兴奋剂内容，加强反兴奋剂管理。五是充实体育产业方面的内容并单列一章。六是加强对残疾人等特定群体权益保障。七是完善体育仲裁制度，明确体育仲裁范围[2]。

本次《体育法》修订存在诸多创新和突破，聚焦解决体育事业发展突出问题，对推动体育领域深化改革、推进体育治理体系和治理能力现代化，具有重要的规范引领作用。鉴于此我们就本次《体育法》修订涉及的相关热点问题展开讨论，以期与业界同仁们共同学习、探讨。

本文作为系列文章的开篇，主要介绍修订草案新设的体育仲裁制度，并重点对体育仲裁的范围、体育仲裁与行业自治的协调机制进行讨论。

一、体育仲裁简介

(一)    何谓“体育仲裁”

体育仲裁是国际体育领域和欧美等体育发达国家解决体育纠纷的重要途径，早在1984年国际奥委会就成立了国际体育仲裁院（英文名称：the Court of Arbitration for Sport，简称“CAS”），美国、加拿大、英国、瑞士、澳大利亚、日本等国家均建立了体育仲裁制度，体育仲裁以其专业高效等特点备受体育界人士青睐。

目前国内学界主流观点认为，体育仲裁是指在竞技体育活动中发生争议的双方当事人，根据在争议发生前或争议发生后所达成的有关仲裁的协议，自愿将争议事项交由体育仲裁机构进行裁决，各方自动履行裁决义务的解决体育争议的方式和活动，是依据国家的仲裁法规和体育法规建立的解决体育争议的一项体育法规制度[3]。

(二)    我国体育仲裁的法律渊源

早在《体育法》起草阶段，体育界特别是体育法学法务界就积极献言献策，强烈建议我国建立体育仲裁制度，并写入《体育法》。由此至今，已经30余年。

1995年《体育法》第三十三条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”

1998年12月31日国家体育总局发布的《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定（暂行）》（下称“《禁止使用兴奋剂规定》”）第十八条第（三）项规定：“如当事人对有关单项协会的处罚决定有异议，可按照有关体育仲裁的规定申请仲裁。”《禁止使用兴奋剂规定》第十九条规定：“运动员、相关人员及其单位与有关单项协会达成仲裁协议的，国家体育仲裁机构的仲裁结论是最终结论。”

2004年《反兴奋剂条例》第四十六条规定：“运动员违反本条例规定的，由有关体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的处理。运动员因受到前款规定的处理不服的，可以向体育仲裁机构申请仲裁。”

虽然上述法律法规均对体育仲裁机构作出规定，但事实上我国体育仲裁制度一直未落地。本次《体育法》修订首次在法律层面对体育仲裁制度进行详细明确规定，填补了该领域的法律空白，对后续构建专业高效的体育仲裁制度意义重大。

二、修订草案关于体育仲裁的主要规定

草案初审稿第八章和草案二审稿第九章细化了体育仲裁制度，确立了依法独立仲裁（草案二审稿第八十八条）、一裁终局（草案初审稿第八十五条及草案二审稿第九十四条）等基本原则，明确了体育仲裁的范围（草案初审稿第七十六条及草案二审稿第八十九条）、体育仲裁委员会的组成（草案初审稿第七十七条及草案二审稿第九十条）、体育仲裁与体育组织内部纠纷解决机制的衔接（草案初审稿第七十九条及草案二审稿第九十二条）、体育仲裁与司法程序的衔接（草案初审稿第八十六条及草案二审稿第九十五条）、体育仲裁裁决的执行（草案初审稿第八十七条及草案二审稿第九十六条）等，并设置了体育仲裁特别程序（草案初审稿第八十八条及草案二审稿第九十七条），详见本文附表：《体育仲裁相关规定修订对比表》。

从内容上看，修订草案通过设置专章对体育仲裁的基本事项予以规定，为我国体育仲裁制度的设立提供了较为充分的法律依据。但值得关注的是，草案二审稿发布后，不少体育界人士和学者对体育仲裁的相关规定提出不同看法，限于篇幅，我们摘选了以下两个问题，从我国体育纠纷解决现状以及体育纠纷利益主体等角度探讨立法背后的原因和未来的影响。

三、关于体育仲裁的范围

(一)    体育纠纷的类型

厘定体育仲裁的范围需要了解体育纠纷的类型，按照争议的内容，体育纠纷可以分为以下四种类型[4]：第一，合同型体育纠纷，包括因体育俱乐部与运动员、教练员的雇佣合同，赞助合同，赛事广告合同，赛事转播权合同等引起的纠纷。第二，管理型体育纠纷，主要指因不服体育行政管理机关、体育组织、赛事活动组织方作出的处罚和决定引起的纠纷，包括运动员注册与交流纠纷，参赛资格与代表权纠纷，因违反兴奋剂管理或其他规定受到的纪律处罚纠纷等。第三，技术型体育纠纷，主要指在体育比赛中教练员、运动员对裁判员的技术判罚不满引起的纠纷。第四，保障型体育纠纷，主要指因宪法、体育法等法律法规规定的公民或特殊群体的体育权利无法实现引起的纠纷。

(二)    我国目前体育纠纷的救济体系

在国际层面，当前体育争端以自治解决为主，形成了体育组织内部决定、体育仲裁、司法审查的三层递进式结构[5]。由于我国尚未设立体育仲裁制度，目前国内体育纠纷的解决方式以体育组织内部解决和司法诉讼为主[6]，以和解、调解等方式为辅。根据上文对体育纠纷的类型划分，目前我国不同类型体育纠纷的争端解决方式如下：

1.         合同型体育纠纷

(1)      雇佣合同纠纷

关于体育俱乐部与运动员、教练员的雇佣合同纠纷，目前主要有以下三种解决方式：一是体育行业协会内部解决，比如中国足球协会和中国篮球协会均在内部设立仲裁委员会专门受理劳动合同等争议，但是该等仲裁只是体育行业协会的内部仲裁，不是1995年《体育法》第三十三规定的体育仲裁机构。二是劳动仲裁，由于目前司法实践对运动员、教练员和俱乐部的法律关系性质认定存在劳动关系、合同关系的不同观点，且大部分运动员、教练员的工作合同对管辖有特殊约定，因此部分劳动仲裁机构拒绝受理运动员、教练员的雇佣合同纠纷。三是诉讼，同样存在部分法院根据1995年《体育法》第三十三规定及合同仲裁条款的约定，认为该等纠纷不属于法院受理范围。

综上所述，管辖的不确定性使得职业运动员和教练员在面临雇佣合同纠纷维权时处于尴尬境地，比较典型的如李某与沈阳某足球俱乐部有限公司之间的工作合同纠纷（下称“李某案”），自2013年起，历经中国足球协会内部仲裁、劳动仲裁、法院一审、二审、发回重审以及再审，前后耗时5年，于2018年5月才由中国足球协会仲裁委员会重新受理，但最终又因沈阳某足球俱乐部被取消中乙联赛的注册资格而中止审理。

(2)      商业合同纠纷

关于赞助合同、赛事广告合同、赛事转播权合同等商业合同纠纷，与一般的民商事合同纠纷并无本质区别，其争端解决方式主要有以下两种：一是商事仲裁，如果当事人之间存在合法有效的仲裁条款，则相关纠纷依法提交约定的仲裁机构解决。二是诉讼，如果当事人之间不存在仲裁条款或仲裁条款无效，则相关纠纷由法院管辖。

2.         管理型体育纠纷

(1)      运动员注册与交流纠纷

关于运动员注册与交流纠纷，根据《全国运动员注册与交流管理办法》第49-51条的规定，当事人可以向国家体育总局、全国性单项体育协会运动或运动项目管理中心申诉或举报，全国性单项体育协会运动或运动项目管理中心在30天内作出裁决。当事人如果对上述裁决有异议，可以向国家体育总局申请复议，国家体育总局须在30天内做出裁决。

(2)      参赛资格与代表权纠纷

关于参赛资格与代表权纠纷，根据1995年《体育法》第二十六条的规定，参加国内、国际重大体育竞赛的运动员和运动队，应当按照公平、择优的原则选拔和组建。具体办法由国务院体育行政部门规定。因此，国家体育总局对我国运动员参赛资格具有选拔权和决定权。重大体育赛事举办前，各运动项目管理中心或全国性单项体育协会将发布相关运动的参赛资格选拔办法，《雪橇项目北京冬奥会运动员参赛资格选拔办法》[7]第七条规定由国家体育总局竞技体育司会同机关纪委牵头成立北京冬奥会选拔工作监督检查组。监督检查组负责监督检查选拔工作，受理选拔工作中的申诉、举报。《蹦床项目参加2020年东京奥运会运动员选拔办法》[8]第三条第（一）项规定，蹦床项目教练组由目前国家队教练组成员组成。教练组综合评定确定候选人后，经领导小组综合评定后最终确定候选人名单并上报体育总局。《中国足球协会2020年东京奥运会参赛运动员选拔办法》[9]第十一条规定，选拔工作的资格审查、组织测试、综合评估、公示反馈等全流程接受领导小组和社会监督。领导小组监督人员负责受理选拔工作中的申诉与举报。根据《中国足球协会仲裁委员会工作规则》第五条第（二）项的规定，参赛资格争议在其受理范围内。

综上所述，我国竞技体育参赛资格的选拔是由运动项目管理中心或全国性单项体育协会依据规则选拔运动员，再交由国家体育总局进行参赛资格审查。参赛资格与代表权纠纷的救济途径主要是国家体育总局各项目运动管理中心和体育行业协会的内部监督与内部仲裁。

(3)      纪律处罚纠纷

关于纪律处罚纠纷，主要表现为因违反兴奋剂管理、体育章程、体育规则等规定受到纪律处罚引发的争议。如前文所述，《禁止使用兴奋剂规定》《反兴奋剂条例》等法规早已明确将体育仲裁作为兴奋剂争端解决的机制。

对于部分体育行业协会根据体育章程和体育规则针对违规行为作出的处罚决定，可以通过协会的内部仲裁进行救济，如根据《中国足球协会仲裁委员会工作规则》第五条第（一）项的规定，其受理对中国足球协会纪律委员会作出的处罚决定不服的相关争议。也有部分当事人尝试通过行政诉讼的途径解决该等争端，但是法院对介入此类纠纷持谨慎态度，比如2001年闹得沸沸扬扬的“甲B五鼠案”，长春某足球俱乐部因不满中国足球协会的处罚决定提起行政诉讼，但法院认为中国足球协会对该足球俱乐部的处罚是协会内部的一种纪律处罚，不具有行政处罚的性质和特征，也不在行政诉讼的受案范围之内，因此法院以不属于行政法的调整范围而裁定不予受理[10]。因此，对于因违反体育章程、体育规则等行为受到纪律处罚引发的争议，目前主要的解决方式是内部仲裁。

3.         技术型体育纠纷

对于技术型体育纠纷从国内外的解决实践看基本都遵守“技术纠纷例外”的基本原则，即对于技术纠纷的解决尊重裁判的临场判罚，除非纠纷当事人能够证明裁判员因收受贿赂等而做出不公正判罚。

4.         保障型体育纠纷

保障型体育纠纷主要发生在体育行政管理部门与公民或法人之间，该类纠纷的争议焦点为体育行政管理部门没有按照体育法律法规的规定，提供相关的体育保障服务或保护当事人的体育权利，该类纠纷本质上是一种行政纠纷，可以通过行政调解、行政诉讼等方式解决。

(三)    草案二审稿对体育仲裁范围的规定

根据草案二审稿第八十九条的规定，体育仲裁包含了三类纠纷并明确排除了两类纠纷。包含的三类纠纷是：第一类，因违反兴奋剂管理或其他规定的纪律处罚决定相关的纠纷；第二类，运动员注册、交流相关纠纷；第三类，兜底性条款，竞技体育活动中的其他纠纷。明确排除的两类纠纷则是：第一类，《仲裁法》规定的财产权益纠纷；第二类，《劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议。

(四)    草案二审稿相关规定的解读及探讨

如上文分析，技术型体育纠纷和保障型体育纠纷明显不宜纳入体育仲裁，管理型体育纠纷的绝大部分已纳入体育仲裁，但草案二审稿对仲裁范围的规定相对较窄，主要在于其完全排除了合同型体育纠纷，即《仲裁法》规定的财产权益纠纷和《劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议。我们理解，草案二审稿将上述纠纷排除在体育仲裁范围之外，一是为了与传统商事仲裁、劳动仲裁划清界限，尽力协调体育仲裁与现有纠纷解决体系之间的关系，避免因为管辖范围的交叉导致出现法律冲突。二是为了减小立法阻力，如果将财产权益纠纷完全纳入体育仲裁范围内，与现有制度对接的范围较广，可能增加立法通过的难度。

我们认为，可考虑将运动员与俱乐部相关的合同纠纷、转会纠纷等纳入体育仲裁，体育财产权益纠纷应当根据当事人达成的仲裁协议来确定管辖机构。

1.         将运动员、教练员与俱乐部之间的雇佣、工作合同纠纷纳入体育仲裁

运动员、教练员与俱乐部等签署的雇佣、工作合同，从法律性质上讲，类型较多，目前主要包括劳动合同、服务合同、合作合同、经纪合同等类型，也经常在一份合同中包含多种法律关系，这明显与一般的劳动合同不同。除了雇佣关系外，运动员与俱乐部签署的合同中通常还包括诸如知识产权、商务合作、道德条款、违约责任等明显属于商事法律关系的内容。

如上文所述，正是因为运动员、教练员与俱乐部之间签署协议的多样性，目前各审判机构对此类协议的性质、案件管辖等持不同的观点，导致运动员、教练员与俱乐部之间的纠纷管辖难以统一。

因此，为了解决此种情况，将运动员、教练员与俱乐部等签署的雇佣、工作合同纠纷纳入体育仲裁，无疑将带来如下益处：一是该类争议对时效性要求极高，虽然草案二审稿第八十九条的规定可以避免上文李某案因管辖不确定造成的维权尴尬，但是即便劳动仲裁机构和法院受理了运动员的此类争议，漫长的劳动仲裁和诉讼程序对于职业生涯较短的职业运动员维权而言极为不利，而体育仲裁的一裁终局能够最大限度降低对运动员的影响。二是运动员、教练员此类争议有其自身的行业特殊性，与普通劳动争议相比，其在劳动时间、合同解除、违约金设置、道德义务等方面均有显著差别，且往往与注册、转会等制度交织在一起，交由统一的体育仲裁机构审理，更加能够凸显行业特点，做出符合行业需求的仲裁结果。

2.         体育财产权益纠纷应当根据仲裁协议确定管辖

体育财产权益纠纷应当根据当事人达成的仲裁协议来确定管辖机构，如果当事人之间达成提交商事仲裁机构的合意，应当提交商事仲裁机构解决争议；如果当事人之间达成提交体育仲裁机构的合意，应当提交体育仲裁机构解决争议；如果不存在仲裁协议或仲裁协议无效，当事人可以向人民法院提起诉讼。

体育财产权益类纠纷同样涉及的法律关系类型多样，有的会涉及体育行业独特的商业模式，部分体育行业协会相较商事仲裁机构在该领域有了一定经验和人才积累，因此体育仲裁机构处理此类纠纷特别是涉及体育行业独特的商业模式的纠纷具有一定优势。但是同样，目前体育领域的商事纠纷，相当一部分案件依据当事人的选择交由现有商事仲裁机构审理，商事仲裁机构同样积累了丰富的经验且处理商事纠纷也有着得天独厚的优势。我们认为体育商事仲裁与民商事仲裁本质上是一致的，均应当尊重当事人意思自治，允许当事人进行权利处分，自由选择救济途径。当事人可以根据交易背景情况、体育行业情况评估选择哪家仲裁机构最适合审理己方可能发生的潜在纠纷，并在仲裁协议中明确选择合适的仲裁机构。

四、体育仲裁与行业自治的协调：“用尽内部救济”

草案二审稿第八十九条规定，鼓励体育组织建立内部纠纷解决机制。体育组织没有内部纠纷解决机制或者未及时处理纠纷的，当事人可以申请体育仲裁。该条规定了体育仲裁与行业自治的协调机制，实际将“用尽内部救济”作为体育仲裁的前置程序。

(一)    何谓“用尽内部救济”

体育行业具有高度的自治特点，各运动项目有自己的行业协会，体育中的技术规则、竞赛规则和行业规则构成了行业自治的基本规范，因此体育争端解决应当尊重体育行业的自治权。“用尽内部救济”指的是体育纠纷发生后，当事人首先应在体育行业系统内部寻找解决途径，只有在体育行业系统内部无法解决时，再将体育纠纷提交至外部救济机构[11]。

(二)    我国体育组织内部纠纷解决机制现状

根据国家体育总局官网[12]的披露，目前共有全国性体育社会组织59个，除中国老年人体育协会、体育发展战略研究会、中国社会体育指导员协会外，其余56个均为全国性单项体育协会，包括足球、篮球、田径、花样滑冰、冰球、马术、击剑、铁人三项、现代五项、网球、举重、柔道、拳击、游泳、乒乓球、羽毛球等各体育运动项目协会。

经浏览各全国性单项体育协会官网，可以看到有15个全国性单项体育协会设置了纠纷解决机构，足球、篮球、垒球、田径、自行车项目全国性单项体育协会中建立的这一机构名称为“仲裁委员会”；中国冰球协会的机构名称为“纪律与仲裁委员会”；中国网球协会的机构名称为“纪律仲裁委员会”；中国铁人三项运动协会的机构名称为“赛风赛纪和反兴奋剂委员会”；中国柔道协会的机构名称为“纪律和反兴奋剂委员会”；中国跆拳道协会和中国空手道协会的机构名称为“仲裁纪律委员会”；中国棒协的机构名称为“法律仲裁委员会”；中国台球协会和中国网球协会的机构名称为“纪律委员会”；中国手球协会的机构名称为“监督仲裁委员会”。但是具体到上述机构运行的专门规范文件方面，公开途径只看到中国足球协会和中国篮球协会分别制定了《仲裁委员会工作规则》，对受案范围、原则、机构、程序等作出规定。

以中国足球协会为例，虽然其设置了纠纷解决机构并制定专门的《仲裁委员会工作规则》，但仍有观点指出其存在外部监督机制缺失、内部救济机制不足、仲裁机构独立有限等法治化不足，认为其规则在管辖范围、仲裁申请、仲裁受理与答辩、仲裁庭组成、庭审方式、举证规则、仲裁裁决等方面还有着提升空间[13]。

(三)    体育仲裁与体育组织内部纠纷解决机制衔接的建议

结合上文分析，全国性单项体育协会建立体育纠纷解决机构的总量较小，大多数协会的纠纷解决机构仍存在空缺，而已有的全国性单项体育协会在纠纷解决机构的文件内容上也存在不足。在目前的体育组织内部纠纷解决机制现状下，不同体育项目协会的内部纠纷解决机制存在显著差异，将直接导致适用“用尽内部救济”原则时的标准参差不齐，比如有的协会根本没有纠纷解决机构，有的协会可以内部仲裁，有的协会内部仲裁程序中还有申诉机制。

为了满足体育仲裁制度落地后与体育组织内部纠纷解决机制的有效衔接，避免因不同体育项目协会的内部纠纷解决机制差距过大从而可能导致的与体育仲裁管辖衔接错位问题，我们建议应当加快完善我国体育组织内部纠纷解决制度建设。建议普遍制定和完善全国各单项体育协会内部纠纷解决的有关规范，一是修改协会章程，在协会章程中明确内部纠纷解决制度的要求；二是全国各单项体育协会设立较为统一的内部纠纷解决机构，制定纠纷解决机构的工作规则；三是统一完善纪律处罚和相关管理规定的文件，保持各个文件与协会章程、内部救济机制的一致与协调，从而确保体育行业协会内部纠纷解决制度的良好运行。

结语

体育仲裁作为本次《体育法》修订即将设立的新制度，毫无疑问将对我国未来体育纠纷的解决产生深远影响。我们相信体育仲裁真正落地后，其体系必将在实践中不断丰富完善，并逐步和国际体育仲裁完成接轨。在本文发表后，我们也将继续保持对立法动态的关注，并结合实践补充完善上述观点。

附表：《体育仲裁相关规定修订对比表》，其中黑色加粗表示草案初审稿与1995年《体育法》的对比，金色加粗表示草案二审稿与草案初审稿的对比。