简析《银行保险机构公司治理准则》

作者：栾剑琦 王嘉麟 易忠云 石云海

2021年6月2日，中国银行保险监督管理委员会（以下简称"银保监会"）正式发布实施《银行保险机构公司治理准则》（以下简称"《治理准则》"），在吸收借鉴国际良好实践、系统整合完善银行业与保险业公司治理监管核心规范的基础上，确立了银行保险机构共同遵循的公司治理纲领性监管指引。

一、 背景

近年来，银保监会高度重视金融机构公司治理的改革和监管，坚持将健全公司治理作为推动银行保险机构强化风险防控，实现高质量发展的重要着力点。2019年银保监会印发《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》，建立常态化的公司治理评估工作机制；2020年银保监会发布《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020-2022年）》，系统提出银行业和保险业公司治理监管和改革的路线图和时间表。《治理准则》是银保监会贯彻落实中央经济工作会议精神、健全银行业和保险业公司治理顶层设计的重要举措。

二、 延续与创新、统一化与差异化

《治理准则》一共11章117条，在《公司法》的基础上，整合统一了银行业和保险业公司治理监管规定。一方面，《治理准则》沿袭了原《商业银行公司治理指引》（以下简称"《公司治理指引》"）以及《关于规范保险公司治理结构的指导意见(试行)》等规范性文件项下的公司治理框架与核心规范。另一方面，结合历年来金融机构乱象整治和监管评级工作的经验，《治理准则》有针对性地对部分机构党的领导和党的建设虚化弱化、股东治理不规范、股东违规授信或借入资金、董事独立性不足、高管激励约束机制不健全、高管及关键岗位人员绩效薪酬延期支付落实不到位、内控管理不足等情况从规范层面提供了解决思路，有望从制度上对部分乱象进行整治和预防，弥补原有制度短板。

同时，《治理准则》较原有的规范性文件，在以下方面作出了进一步的探索与发展：

一是首次在监管制度层面对国有银行保险机构中党的领导与公司治理有机融合提出总体要求，同时明确民营机构要积极发挥党组织的政治核心作用。

二是借鉴了包括《二十国集团/经合组织公司治理原则》在内的国际良好实践操作，如：1. 建立公司与股东畅通有效的沟通机制，以保障股东特别是中小股东对公司重大事项的知情、参与决策和监督等权利；2. 要求董事公平对待所有股东并重点强化提升董事履职独立性、客观性的要求；3. 明确董事会应当建立并执行高标准的职业道德准则；4. 注意保护利益相关者合法权益，当利益相关者权益受到损害时，应有可行的救济机制；5. 鼓励支持员工参与公司治理等方面，为我国金融开放进一步铺平道路，对标国际准则。

《治理准则》在统一银行业保险业公司治理的基本核心规范的同时，充分考虑了不同类型银行保险机构的差异性，为实施差异化监管预留了空间。从监管导向看，银保监会明确可以根据银行保险机构的不同类型及特点，对其公司治理开展差异化监管；从适用范围看，《治理准则》适用于股份有限公司形式的商业银行、保险公司，有限责任公司形式的银行保险机构以及银保监会监管的其他金融机构参照适用；在条款设计上，针对行业特点予以区分，有的条款仅适用于商业银行，例如，商业银行股东授信逾期的，应限制其相关股东权利；有的条款仅适用于保险公司，例如，保险公司董事会应当根据监管要求设立资产负债管理委员会等。

三、中国特色的公司治理框架及核心规范

1. 公司治理框架

《治理准则》保留了《公司治理指引》项下三会一层的公司治理架构以及风险管理和内部控制框架，并确立了国有银行保险机构的党组织在公司治理中的地位。

《治理准则》项下的公司治理框架如下图所示。

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出党建进章程的公司治理要求，此后，国有银行先后修改章程作为响应。尽管如此，监管规定层面仍缺少具体指引来明确党组织在金融机构公司治理中的地位，直至《治理准则》的发布。

一方面，《治理准则》单设一章，首次在监管制度层面对国有银行保险机构党的领导与公司治理有机融合提出总体要求，主要体现在国有银行保险机构将党建工作写入公司章程，符合条件的党委班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、高级管理层，重大经营事项党委前置讨论，持续健全党委领导下的民主管理制度等。

另一方面，《治理准则》并未对民营机构的党建融入公司治理各个环节作强制要求，但要求民营机构按照党组织设置有关规定，建立党的组织机构，积极发挥党组织的政治核心作用，加强政治引领，宣传贯彻党的路线方针政策，团结凝聚职工群众，维护各方合法权益。

2. 对三会治理结构的细化和调整

《治理准则》在《公司治理指引》三会一层的公司治理基本框架项下，对银行保险机构三会的构成、议事规则等进行了部分修改以及细化补充，对银行保险机构的三会治理提出了更严格的要求，主要体现在：一是进一步明晰三会的职权范围，对重大事项的会议形式和表决方式进行限制并且对股东会和董事会职能的转授权进行限制，禁止将其职责笼统、概括地授权他人长期行使；二是强调独立董事的独立性，对独立董事的人数、参会要求、发表意见等进行补充规定；三是对原《公司治理指引》中允许公司章程约定的事项以制度的方式进行确定以便规范化监管，如临时股东会召开要求、董事会最低法定人数、董事会开会通知要求等。

具体调整内容以及涉及的条款编号如下：

(1) 股东会

(2) 董事会

(3) 监事会

3. 其他完善和补充

除了党建工作和三会治理之外，《治理准则》还进一步规定了利益相关者保护(尤其是金融消费者权益保护、员工参与公司治理)及银行保险机构社会责任、高管绩效薪酬延期支付与扣回、信息披露的方式和时间、风险管理和内部控制，对原《公司治理指引》中对应规定进行完善和补充。

四、适用与挑战

《治理准则》统一了商业银行和保险机构的公司治理要求，对现有规定进行了调整、完善和细化，吸收借鉴了监管经验和实践经验，也更切合我国国情，是监管机构对公司治理经验的总结和发展。但是，我们也注意到《治理准则》在适用过程中可能面临的一些挑战。

一是行业内的差异化监管如何实施。如我们在第二部分所述，且银保监会有关部门负责人就《治理准则》答记者问时也表示，《治理准则》考虑到银行保险机构的特点，在条款设计上已经针对不同行业的特点予以区分。但《治理准则》尚未就同一行业内不同性质公司进行进一步的细分。《治理准则》适用范围为股份制有限公司形式的商业银行、保险公司，同时要求公司组织形式为有限责任公司的银行保险机构参照适用，但是参照适用至何种程度并不明确，也没有设置最低参照标准和执行要求，执行过程中容易面临理论上也许可行，但难以实践推广的问题。对于股权结构比较简单、股东数量少的非银行金融机构以及小型民营银行、城商行、农商行而言，《治理准则》中有关同一股东提名独立董事和非独立董事的限制[1]、同一股东提名董事和监事的限制等[2]要求未必具有可操作性。此外，就部分体量偏小、业务简单的非银行金融机构而言，设置独立董事并且满足《治理准则》要求的最低独立董事人数要求[3]会极大提高其合规成本。尽管如此，我们注意到《公司治理指引》时期也存在同样的问题，即非银行金融机构参照适用的标准不明，且股东数量少的机构就部分条款存在适用障碍。实践中银保监局对各金融机构"参照适用"的把握尺度也不太一致。在《治理准则》重申该等治理结构要求的环境下，我们倾向于认为组织形式为有限责任公司的银行保险机构不应简单依赖于《公司治理指引》监管环境时的口径从而怠于遵循公司治理的核心规范，而是更需要结合自身情况积极地和银保监局个案沟通。此外，我们注意到银保监会关部门负责人亦在答记者问中明确，下一步将推动针对不同类型银行保险机构制定差异化监管的有关细则，进一步提升银行保险机构公司治理水平。我们建议密切关注银保监会对于探索差异化监管细则推动的进展。

二是党建有关规定的适用问题。《治理准则》要求国有银行保险机构将党建工作写入章程，并且重大事项由党委前置讨论，但是却未明确"国有"的定义。根据通常的理解，国资控股的集团企业及其下属拥有股权比例超过50%的企业属于国有企业，该等国有企业将党组织作为公司治理机构的一部分符合我国国情。但是对于国家参股的民营企业、外资银行保险金融机构而言，若要在公司章程中加入党建相关内容以及将党组织融入公司治理架构可能有一定难度。同时，《治理准则》虽然未对民营机构的党建融入公司治理各个环节作强制要求，但仍要求民营机构按照党组织设置有关规定，建立党的组织机构，积极发挥党组织的政治核心作用。该要求如何落实并差异化适用于不同民营银行保险机构的公司治理架构还具有一定不确定性，有待根据银保监会在实施过程中的解释口径以及可能出台的差异化监管细则进一步澄清。

三是与《外商投资法》衔接的问题。《外商投资法》将中外合资企业的最高权力机构由董事会改为股东会，并且设置了五年的过渡期以给中外合资企业足够时间调整其现有的公司治理架构，然而《治理准则》没有类似过渡期的规定。中外合资的金融机构(如汽车金融公司等)是否可以在《外商投资法》赋予的过渡期内保持现有治理结构不变还有待明确。

五、结语

《治理准则》作为银行保险机构公司治理的纲领性文件，在整合现有规定的基础上对银行保险机构的公司治理提出了更高的要求。结合银保监会于2021年6月7日发表的《关于开展银行业保险业"内控合规管理建设年"活动的通知》中关于压实内控合规管理的主体责任、加强内控合规管理建设的要求，在未来较长一段时间中，提升金融机构内部治理的科学性和有效性，推动金融业实现更高质量发展，都会是监管所关注的重点项目。

目前《治理准则》出台时间尚短，我们建议持续关注监管部门对于《治理准则》在实践中应用的标准及要求，以更加准确地把握不同类型、不同行业的银行保险机构公司治理的要求。

[1] 《治理准则》第三十五条规定，已经提名非独立董事的股东及其关联方不得再提名独立董事。

[2]《治理准则》第六十一条规定，已经提名董事的股东及其关联方不得再提名监事，国家另有规定的从其规定。

[3]《治理准则》第三十四条规定，银行保险机构应当建立独立董事制度，独立董事人数原则上不低于董事会成员总数三分之一。